摘要：改革开放以来，我国事业编制的发展进程逐步加快，各个领域与各种行业都需要紧跟时代潮流，其中首要出击的就是以国家利益为先的事业性质单位。道路运输管理机构作为其中一员，承担落实地区道路建设方针、政策，规范有关道路运输的法律法规，监督机动车驾驶员的培训成果，保障道路交通安全等多项职责。但是由于历史遗留原因，当前道路运输管理机构存在诸多问题亟待解决。本文将从道路运输管理机构事业单位的发展背景，道路运输管理机构事业单位的生存现状出发，初探改革道路运输管理机构事业单位的部分措施。

关键词：道路运输管理机构；事业单位；机构改革

道路运输管理机构类型的事业单位是我国必不可少的政府职能机构，对维护道路交通安全秩序、推动交通运输方式发展都起到不可替代的作用。但是由于我国的道路运输管理机制诞生于计划经济发展年代，其中内含机制与人员编制都存在历史遗留因素。以事业编制这种“铁饭碗”工作性质代替竞争性企业编制，逐渐造成相关政府事业编制人员冗杂，机构工作分配不清晰等消极因素，形成一种“用罚款养人，用人为了罚款”的恶性循环。

一、道路运输管理机构事业单位的形成背景

（一）道路运输管理机构发展历程

自新中国成立以来，道路运输管理机构就在不断地变化中。从1950年2月中央人民政府政务院通过《关于1950年公路的决定》这一政策开始，我国就已经开启车辆、驾驶员、交通秩序分工管理的道路运输机构职能模式。这一政策中明确规定中央与行政直属区域车辆管理由市政府直接负责，而省级以下归属的长途汽车管理权限由公安机关负责。这种管理模式持续二三十年，虽然政策内容不断调整，但基本都以此为依据，大方向无变动。

1983年，中央人民政府下发《关于公安与交通部门交通管理工作分工问题的通知》，此项通知大幅度变动车辆与道路以及相关部件的管理权，将省、自治区、直辖市等地区的车辆管理权、交通指挥权、事故处理权等大大小小的权力全部转移至公安部门，公安部门管理的道路安全城市数量从39个扩大到105个[1]。而其余城市的车辆牌照、道路维护仍然由交通部门负责。这种管理方式造成一种部门之间互相推诿，遇事责任不明，处理事情效率低下的现象。之后的二十余年，道路交通运输管理职能仍然在各个不同部门之间流转，交通运输部、公安部、农牧渔业部、城乡建设生态环境部之间职责交叠，道路运输管理仍然没有明确的归属。

进入二十一世纪后，政府提出道路运输管理的综合模式，以公安部门、交通部门牵头，将道路运输管理中的行政职能提取出来，成立专门管理道路运输的部门，承担相应的职责，适用国家的一般法律法规，形成综合运输交通管理体系，并配合事业单位的分类改革，逐渐形成中国的运输交通管理模式。

（二）道路运输管理机构的发展现状

首先，在改革开放后道路运输市场逐渐形成相应体系，参与这个市场的企业种类逐渐庞大，但是却没有相关的行政管理机构进行统一管理。在这种情况下，道路运输性质的行政机构应运而生。由于事业单位的性质是为社会提供公共性质的服务，以社会公益为目的，而道路运输机构却履行政府管理职能，与事业单位的性质有所冲突。

其次，部分道路机构存在“钓鱼执法”现象，道路运输机构收支来自道路管控费用收取，按照一定比例上缴至国家后，剩下的归还于道路运输机构部门自行使用。基本上这是一种自负盈亏的状态。而道路运输部门在多数情况下，所管理的道路与车辆属于公益性质，比如高速公路、铁路、疫情物资运输车等，这些财产是人民与国家的共有财产，道路运输管理部门不能收取过高费用甚至不能收取费用，这间接导致道路运输机构出现收支不平衡的现象。职能机构内的行政管理人员工资和机构都来源于管理收入，当某一阶段道路管理费用收取较少时，会出现拖欠员工工资，机构现金流断裂等现象；当该阶段道路管理费用收取费用较多，机构内员工福利优渥，这种优质的福利待遇会吸引具有社会背景的工作人员将自己的亲属、朋友安排到运输管理机构上，造成人员超出计划编制的情况。

最后道路运输管理部门虽然是事业单位，但却履行政府职能机构的职责。国家行政机构具有强制性，对社会道路与车辆管理有较大的约束力[2]。但是当前道路运输机构并不是真正意义上的行政执法机构，缺少行政执法机关的权威性。

二、道路运输机构事业单位改革的原因

（一）政治原因

党的十九大中，习近平总书记提出要深化机构体制改革，推进国家治理能力发展，以长远发展的眼光看待问题，贯彻落实机构形式变革。2018年3月13日，《国务院机构改革方案》正式公布，国家机构开始进行改革。与此同时，地方政府也紧跟中央脚步，全面推进行政机构改革，其中便包含地方各级道路运输机构部门[3]。国务院机构改革的步伐十分坚定，坚决要落实该项方案，将人员编制、机构部门在最大限度上进行优化，适应新时代中国经济的发展。因此，道路运输管理机构也需要顺应政府机构改革要求，审视道路运输机构在实际工作过程中发现的不足，积极进行道路运输机构的事业单位改革。

其次，从事业单位的概念出发，事业单位具体是指以国家为公益目的，成立、举办有关科技、教育、文化、卫生等活动的一种社会服务组织。这个概念涵盖三个关键因素：一是国家机关；二是以公益为目的；三是提供有关社会性质的服务。虽然道路运输机构公众满足前两点因素，且提供公众服务，但这种服务性质更偏向于维护道路运输秩序，这属于履行行政管理职能，与之前提到的社会公共服务存在差异。

（二）经济原因

首先，道路运输管理机构是通过收取运输管理费用，以及道路维护费用维持机构正常运营。这种收入方式严格遵守国家法律与政策走向，当道路运输情况维护效果达到国家要求后，各项费用收取范围也会缩小。这在一定程度上降低道路运输机构的收支，增加道路运输机构的经济运行压力。

其次道路建设成本投资较高。道路运输管理机构对道路安全负责，若想做好这项工作，必须要投入资金去养护公路。养护公路的项目所需成本极为庞大，涉及政府与不同第三方公司的合作，这将牵扯不同的利益单位，经济利益的不均等分摊往往会拖后工期，影响道路运输的正常运营。而工期的延后也在消耗道路管理运输部门的运行资金。只有道路运输管理部门进行有效编制改革，才能调整收支状况，将其运营成本把控在合理范围内，达到道路运输部门改革的经济目的。

三、道路运输管理机构事业单位改革措施

（一）建立统一标准，形成合理管理方式

首先根据实际情况，结合各地不同的发展政策，在最大程度上实现道路运输部门统一化。部门名称是道路运输部门面向社会大众的第一项名片，使用统一的名称管理，才能在出现突发事件时第一时间准确联系到对应部门的对应岗位，减少因信息差带来的时间消耗。例如当高速公路上发现货车货物超载，或客车人员超载的现象时，交警可以在最短的时间内按照体制内的通讯录寻找到道路管理部门，核对车辆具体的超载数值，对司机做出符合法律规定的行政处罚，使被处罚人员心服口服。这种名称分类不用每个地方机构都一模一样，只需保证地方道路运输管理机构的命名有统一标准，按照地方运输状况的不同在名字的前缀上加以区分即可。

其次要统一各个地区道路运输管理机构的体制模式。从省到市再到县、区，将道路运输管理职能层层划分，条例明确。由省级道路运输管理部门牵头，市级、县级或区级道路运输管理部门执行，将中央政府下发有关于道路运输管理准则、案件统一分析，融入当地特色管理方式，对相同案件的管理方式进行整理总结，得出应急事件处理模板，以便在重大事件发生使能够有较为充足的时间完成应急预案。直辖市、地级市可垂直管理县级、区级道路运输管理机构，减少事件上报流程，提高道路运输管理机构办事效率，达到其机构事业单位的改革目的。

（二）转变机构性质，调整机构设置

道路管理机构本身具有行政管理的职能性质，但由于其没有执法权。在办理道路相关案件时，道路管理机构的权威性与威慑力很容易受到案件人员的质疑。在主管部门的带领下，各地政府应按照当地政策统一相应机构编制，将各级道路运输管理机构的相关编制全部划入行政管理体系中，实现垂直管理[4]。当管理层级变少后，沟通效率与处理事件速度也会大幅度提升。省级道路运输管理单位实行整体把控，监管市级单位；市级道路交通管理成立道路监督管理局，管理全市的道路运输安全与车辆运行，不再另设高速公路管理部门；县级道路运输管理单位设立分局，处理管辖县级、区级单位的道路运输安全问题。

在垂直职能部门的基础上，道路运输管理机构更应该集中管理执法队伍，将运输管理执法大队、相关工作人员进行编制整合，集中于道路运输管理机构总局，由总局进行统一管理。但是需要按照运输管理机构的职能将内部部门进行有效划分。例如，将每日处理道路运输安全事故的人员集中于一个部门，将处理系统、管理人员的后勤工作者集中于一个部门，部门名称根据具体情况进行制定、修改，实现部门职能专业化。

（三）提升人员素质，协调部门关系

道路运输管理部门中的工作人员素质水平与机构的工作效率相关，间接影响政府机构在公众心中的地位。那么优化道路运输管理机构的人员配置，提升工作人员的办事效率便是改革的重点任务之一。

首先，建立合理的人员录用机制，从源头上保证道路运输管理机构工作队伍的整体素质，除去国家统一进行的公务员考试、事业编制的考试类应聘途径以外，道路运输机构也可以通过社会招聘等方式招募专业性技术人才。目前，社会中专业技能型人才通常会选择私企、外企等工作单位实现个人理想与社会价值，究其原因，便是因为这些平台能够提供更加广阔发展空间，让真正的人才施展能力，发挥作用。更重要的是，该类企业所提供的薪酬待遇与福利相较于政府单位也更加优厚。因此，政府机构应该发觉职能部门的用人特点，按照每个阶段的人才市场情况，制定专业的人才招募计划，明确特定岗位的工作职责与必备技能，坚持公平公正公开的透明招聘原则，保障用人制度的公正性，提高人员与岗位的匹配度，发展政府特有的人力资源队伍。

在人员正式进入道路运输机构工作后，道路运输机构需要针对每个岗位人员进行系统化的培训，培训内容围绕专业知识与岗位技能展开。并且这种培训不但需要在工作人员入职时开展，在工作人员工作的各个时期都需要同步跟进，培训内容包括但不限于岗位技能、法律法规、行业标准，人身安全等，培训形式可以座谈会、专家讲座、实地调研等开展。与培训相对应的是绩效考核，道路运输部门需要制定较为完善的考核方式，不定期地考察工作人员的工作能力，检查每次培训的培训效果，考察结果也可以作为下次培训内容的参考要素之一。

其次，当人员发展不断向上时，组织的稳定性便是道路运输机构需要关注的另一个工作重点。道路运输管理机构事业单位的改革是以组织稳定为基础，道路运输部门的人员与机构编制在改革的过程中势必会遭到裁减，人员缩减意味着部门工作人员将失去“铁饭碗”[5]。这时，各个部门的正式编制数量和职能关系利益会出现各种各样的情况，人的本性是趋利避害，每个人都会想尽各种办法保住自己的工作，部门之间也会出现利益冲突。而道路运输机构改革中应该注重此问题，认真研究各个职能部门之间的利害关系，设置合理的财务制度、人事管理办法，努力协调各个部门之间的关系，协调好核心部门的问题，将人员队伍改造与建设作为改革重点，确定、落实道路运输管理部门的责任权限，从全局出发，克服改革中遇到的各种组织问题，达到道路运输管理机构事业编制改革目的。

结束语

道路运输管理机构是承担行政管理职能的事业单位，兼具国家行政机关与事业单位的两种功能，为了能够更好地发挥道路运输机构的功能，推动其走向事业改革的道路，政府务必要重视此项工作。此项工作是一项系统性的工程，需要从体制结构、人员编制、管理方法进行全方位的改进。只有重视道路运输机构的事业编制改革，才能提高政府机构工作效率，节省成本开支，提高政府在民众心中的地位，达到全面建设高效政府的目的。

参考文献：

郗恩崇.道路运输行政管理学[M].北京：人民交通出版社，2004.

张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2009.

张玲.道路运输行政管理体制改革研究[D].西安：长安大学硕士论文，2011.

王先进，杨雪英.国外交通行政管理体制[M].北京：人民交通出版社，2008.

唐铁汉.行政管理体制改革的前沿问题[M].北京：国家行政学院出版社，2008.