摘要：在快速城镇化背景下，为满足大量涌入城市的人口需求，以乡村或欠发达地区流动人口为主的廉价居住区形式存在的非正规聚落已成为城市发展进程中无法避免的社会空间现象。类似英国19世纪工业革命时期，中国目前正处于快速城镇化阶段，从非正规聚落的定义出发，分析中国城中村与英国1 9世纪的的共性和治理经验，指出城中村这一非正规聚落的更新不仅仅是独立个体问题，也不仅仅是空间更新问题，而是无法脱离整个城市发展体系的一个重要课题，其关键是基于城市整体发展视野对相关人群的社会空间的治理，并坚持长期的统筹策略。

关键词：非正规聚落、英国贫民窟、城中村、比较、治理思考

一、非正规聚落的定义

非正规聚落现象具有较高的复杂性，在广义尺度上，非正规聚落是包含贫民窟、非法占住等在内的，以低于标准的住房和贫穷为特征的区域。梅森（Mason，0.S.）认为，非正规聚落是在非正规或传统住房产权条件下自我建造的密集型聚落，是城市贫困阶层居住需求的产物，其典型特征是由各种材料搭建的临时住房的密集增长，并伴随着生态系统的退化和社会问题的恶化【1】。这一定义考虑了非正规聚落的物质环境，也强调了社会层面的问题，因此包含不同城市社会背景下的聚居形态。

二、英国贫民窟与城中村的相似性

1.英国贫民窟

18世纪中后期，工业革命导致英国的劳动力迅速从农业向二三产业转移，大量的涌入城市的务工人口使城市住房严重短缺，由此开发商为牟取暴利，大量修建“背靠背房屋”——两排房屋背向而建，只有前窗而没有后窗”住宅区。这些房子密度高、空气不对流、间距小、公用设施极不完善，平均每间居住6人以上，条件很差【2】。

再加之其他的社会环境因素，贫民窟在英国大量产生。

2.中国城中村

对照非正规聚落的定义，中国的城中村可视为一种非正规聚落。

（1）城中村是一种低标准的高密度聚集区。例如珠三角地区的城中村建筑密度经常高达90%，容积率高至6，间距往往不到2m。这些住宅的通风，采光和消防达不到基本要求，却密集了大量人口。

（2）城中村的大多数居住者是以农民工为主的低收入流动人口，大部分居民的工资远低于城市人均收入标准。

（3）城中村普遍上各色人等混杂，缺乏有效管理，治安问题较严重，是中国的贫民窟【3】。

3.城中村与西方贫民窟的相似性

都是作为城镇化早期的一种居住聚落的自发分异情况，城中村与19世纪前后的英国贫民窟具有一定的共性，都是作为廉价住区接收了大量以进城务工人员为主的流动人口，在一定程度上缓解了这些流动人口与城市基础设施和社会经济之间的矛盾，另一方面其自身又因为无法融入城市发展体系而逐渐破败，因此两者有一定的对比性。

三、英国贫民窟的治理

1.清除措施

英国政府认为改善这一问题的直接手段之一是清除贫民窟，主要有以下措施。

（1）以行政和立法手段规定住宅形式以限制贫民窟新增。英国不少城市在1 9世纪初颁布了改善住宅和卫生条件的地方性法律，例如1930年《住房法》明确了贫民窟改造的主体、标准和程序，以及监管支付和资金管理制度，使得贫民窟改造有了比较系统的法律依据【4】。但是在城市整体层面上缺乏全面规划和城市管理的综合治理引导的法规。

（2）政府投资与市场引导并行。1890年，英国地方政府被授权兴建公有房屋，并在两次世界大战间新建了三百多万套社会保障住宅，这些公共住房分流了部分贫困人口，抑制了贫民窟的蔓延 。此外，伦敦郡议会和自治市议会通过税收补贴、降低地价、延长公共工程贷款债期等措施，鼓励发展商兴建廉价住房。

（3）社会组织的协同参与。19世纪50年代，伦敦出现了一些旨在为工人争取廉价住房的社会团体，对于贫民窟治理的起到了一定作用。

2.清除措施的局限性

贫民窟现象不是一个简单的住房问题，而是城市化进程中集合多种矛盾的综合性社会问题。以上措施对控制贫民窟的蔓延起到了一定的效果，廉租房建设在后来也为很多国家和地区所继承，例如新加坡，但这种单一的住宅改善措施的局限性也很明显。

（1）英国政府投资兴建的大量社会保障住房大多位于城市郊区，虽然相较于贫民窟来说提供了较好的生活居住环境，但在城市功能层面造成了工人住区在空间上与其他阶层住区的严重隔离，导致了社会服务和通勤成本增加，也破坏了非正规聚落居民原有的社会网络和就业机会。

（2）部分立法不符市场经济规律，例如对住房卫生和空间间隔的法规提高了土建成本，造成房租提高，因此对贫民窟中多数低收入人群缺乏现实意义，甚至还造成了新的贫民窟产生。

三、中国的城中村问题

1.城中村现象的产生

一般认为城中村现象在我国产生的特定背景有：快速城市化过程中城市的迅速发展与扩张;制度障碍与管理缺位;外来人口的涌入及其居住选择;农民素质和利益驱动。其中，制度障碍，亦即“城乡二元管理体制”或“城乡二元体制”是城中村问题形成的根源性背景【5】。

改革开放后，以珠三角为代表的各城市在征收城郊村集体土地用作城市开发建设时，未进行人口城市化，快速城镇化使城中村的村民失去了土地，逐步向城市居民转化，但由于受土地、户籍、社会保障等多方面制度的制约，并没有实现身份的转移【6】。

由此大量城中村产生。在城乡二元体制下，城市的法规无法贯彻至城中村，导致管理真空，又改革开放背景下，进城务工人员大量涌入珠三角，对廉价住房产生庞大需求。收租是城中村村民最便捷的牟利手段，因此城中村村民对集体土地进行了超负荷的无序开发，至20世纪末，珠三角各城市都遍布了大量的城中村。

2.城中村改造措施及局限性

目前中国的城中村改造以原地升级改造为主（或者重新安置社区）。当前，国内城中村升级改造的主要模式有两种：

（1）政府投资改造模式，通过拆旧新建改善居住环境。

（2）通过市场运作，借助房地产项目改造城中村。

中国城中村改造的模式和不足与1 9世纪英国清楚贫民窟相比也有一定的类似性，其更新不管是环境提升还是拆迁安置，具体措施大多以土建为主，并未解决这些非正规聚落产生的社会本质原因。这种试图通过强制清除和新建的模式，不仅加剧了政府的财政和土地资源负担，开发商参与改造的成本也会转嫁至这些低收入人口，此外，社会团体参与的缺失也使得这些人群的利益不能得到充分发声。其结果是恶化了低收入阶层的生活条件并导致非正规聚落的进一步扩张。

四、城中村治理思考

1.城中村治理的综合性和长期性

如前文所述，作为早期城镇化进程中居住空间分异的产物，我国城中村和1 9世纪前后英国的贫民窟都是以吸纳进城务工人口为主低成本城市居住区。英国清除贫民窟的经验表明，解决低收入流动人口的居住问题需要相当长的时间，如二战前英国初步解决了中产阶级的住房问题，而英格兰400万低收入工人仍居住在“非现代化”的19世纪房屋里【7】。大量的实践已说明，城中村问题不是单纯的空间环境问题，也无法通过简单的政府投资或者地产开发就能解决，而是一个关系社会稳定、利益公平和城市统筹协同的综合性问题，其解决需要一个长期的过程，不能以短视的策略对待。

2.城中村村民的人口城市化

城镇化是一个综合社会变迁过程，“是化工、化人、化境共同发展的有机统一”，而城中村在城市中的边缘化是结构性边缘化【8】，其形成的根本原因是 “城乡二元体制”，村集体和村民由于未纳入城市管理体系，大多单纯依靠收租为生，阻碍了其参与城市社会经济发展的路径。政府可通过城中村人口城市化、村集体经济股份化等手段间接推动城中村治理。近年以来，不少城市已成功实行户籍变革、集体土地转国有等多种措施，把城中村纳入城市一元管理体制。这种举措切断了城中村产生的根源，在城市社会空间改善层面具有广泛意义。

3.外来流动人口的居住问题

在城镇化过程中，城中村为进城务工人口提供了廉价的生存空间，是这些人群进入城市的落脚点。虽然是低收入阶层，但不可否认他们为城市经济发展作出了巨大贡献。然而城中村的治理仅对原村民进行资金补偿和居住安置，而对这些外来务工人员的居住问题缺少措施。此外，城中村整治后，虽然居住环境品质得到提升，但房租也随之上涨，迫使这些人口不得不向房租更低廉的地区搬迁，从而产生新的非正规聚落，类似前文提到的英国贫民窟治理造成的衍生问题。由此，政府应加大对于社会保障住房、廉租房的建设和政策扶持。否则，在城镇化进程中依然会有大量务工人口涌入城市，而城中村作为一种低成本居住区仍可能是这些人群的主要选择，这也是城中村形成的主要诱因。因此，在城市住房体制难以满足低收入阶层住房需求的背景下，城中村的整治难以达到非正规聚落治理的预期目标。

4.城中村治理的多元利益协同

城中村治理是一个政府、村民和开发商多元博弈的过程【9】。政府谋求的是城市整体利益提升，包括社会、经济和文化等层面，特别是在优化土地资源配置，改善城市功能风貌有着迫切的诉求，其主要措施包括制定相关政策、设定准入门槛，或是直接投资改造。村民及村集体关注的是个人和集体利益的增值，主要在于居住品质提升，物业增值等方面。开发商谋求的是市场利润最大化和成本最低化。在国土空间存量开发的大背景下，享有城市区位优势的城中村土地的价值日益得到关注，因而其治理难点在于其增值利益的再分配。针对这一问题，学界提出的各种治理理论虽有差异，但都强调政府与社会的合作、互动，呈现出由单一权威治理向多元治理发展的趋势，政府、社会（ 社区和非营利组织） 和公民都成为多元治理主体的一部分【10】。由此，要摒弃以往“一村一策”的模式，应统一制定创新的制度和政策，平衡多元利益诉求，构建综合的治理目标体系，以及政府主导、市场主体、多元参与、合作共赢多元协作关系。同时，应鼓励和规范社会团体的介入，作为政府主导的辅助角色去协调各方利益，否则单方面的利益最大化会使谈判效率降低，治理成本增加，最终导致外溢成本由社会共同承担。

5.立足城市整体发展视野

城中村的问题归根结底是中国社会背景下城镇化进程中产生的特色现象，其治理不应脱离于城市整体发展而以孤岛的形式存在。应立足城市整体发展的长远目光，以全局性和系统性的方案对城中村及其相关的城市区域进行治理，包括相关区域社会功能恢复提升、经济文化破败地区振兴、社会阶层分化区域的融合促进，以及对环境品质的治理修复和重建改造。其关键在于推动城中村物质空间和社会空间的同步治理，以及城中村治理中各类人群生存空间与城市的协同发展。

结语

从非正规聚落的定义出发，无论是我国的城中村还是英国19世纪前后的贫民窟，其问题的不仅仅在物质环境层面，更在于广泛的社会经济层面。回顾英国早期清除贫民窟的经验，虽然政府、开发商和社会团体采取了各种措施，但大多单纯从解决空间问题入手而忽视了社会层面的诱因，因此耗费了上百年才基本解决居住问题，然而贫民窟现象依然未得根除，甚至依然有新的贫民区在形成。因此我们需要重新审视城中村与目前的治理措施，以往忽视社会问题和低收入流动人口的匆忙改造已证明一个误区，需要站在建设和谐社会的战略高度看待城镇化过程中城中村更新，人口城市化和流动人口的问题，并坚持一个长期统筹，多元协同的策略方针。

参考文献：

1.[Scott O. Mason，Spatial decision support systems for the management of informal settlement， Computer，Environment and Urban system，3， 1998， P189-P208]

2.王章辉，黄柯可. 欧美农村劳动力的转移与城市化 北京：社会科学文献出版社，1999

3.仇保兴。 我国城镇化高速发展面临的若干挑战. 城市发展研究，2003（6）：1-15

4.李敏，英国贫民窟改造法律制度研究，2015，P4

5.李俊夫 城中村的改造 北京：科学出版社.2004

6.马星，“城中村”问题的形成与更新改造，特区经济，2007（1）

7.勃里格斯 A. 英国社会史 陈叔平译 北京：中国人民大学出版社，1991

8.卞华佗，主动城市化——以北京郑各庄为例，中国经济出版社，2011，P19

9.单菁菁，耿亚男，于冰蕾，城市更新视野下的城中村改造-模式比较与路径选择，城市管理，2021（12），P20

10.张康之、张乾友，民主的没落与公共性的扩散——走向合作治理的社会治理变革逻辑，社会科学研究，2011（2）

作者简介：

王超，男，1989年9月，江苏苏州，学校Architectural Association School of Architecture（建筑联盟学院），专业Housing&Urbanism，研究方向-城市更新设计，硕士研究生，中级职称，注册城乡规划师