摘 要：目前，在我国法定公示地价体系中，基准地价是其中的重要组成部分。自从土地使用制度改革以来，各项建设用地的供地政策也在不断的修订和完善。当前公共服务项目用地评估中存在的以下问题：比如用地构成复杂，评估对象范围不统一，用地归类标准不一，基准地价体系混乱，市场交易不活跃，传统评估方法面临使用问题。所以，公共服务项目用地基准地价体系建设具有重大意义，本文针对公共服务项目用地基准地价体系建设的特征与问题，进行了以下几个方面的分析和阐述。

关键词：公共服务项目;用地基准地价体系;建设特征与问题

引言：目前，在原国土资源部印发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》和《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》文件中，对于公共服务项目基准地价体系的建立有了明确的要求。但是，由于现阶段的公共服务设施类型较多，用地构成比较复杂，不同类型的用地使用方式以及收益能力、地价空间规律出现差异性，造成了现在的公共服务项目用地出现了零星交易以及土地收益不确定和价格特殊性的问题。所以，要通过各地的公共服务项目基准地价进行评估和实践，探讨我国公共服务项目用地基准体系建设的发展与特征，才能健全公共服务项目用地基准体系的建设。

一、公共服务项目用地的特点及分类

（一）市场价值的隐含性

所谓市场价值的隐含性指的是无法通过直观的感受就能判断经济价值以及无法直接判断土地的收益。公共服务项目用地无法直接创造经济价值，或者是当前阶段无法直接创造现有的价值。公共服务项目用地会根据用地的类型，产生不同的经济效益，有些类型的用地只产生很小的收益或者无经济效益，比如机关团体用地;有些类型的用地产生的收益具有垄断性，比如机场、码头用地，难以直接界定收益。鉴于公共服务项目项目用地的特性，使用传统的评估方法具有一定的障碍。

（二）政府征收的强制性

政府征收的强制性指的是国家可以按照法律程序进行强制性的征地用于公共服务项目用地。强制性的意思是政府有权力对于公共服务项目用地进行处理，一般情况下，政府为了市政建设以及城市的规划和发展，会对一些公共服务项目用地涉及到的农民集体所有土地或国有土地进行征收和征用。并且政府强行征收的用于公共服务项目的土地，对于民生的建设以及城市的发展有一定积极向上的作用，所以在公共服务项目用地上，需要按照政府的指引，对公共服务项目用地进行规划，最根本目的就是致力于广大人民的公共利益与经济社会的发展。有些政府强制性征收作为公共服务项目的用地，是为了部署国家的战略计划，具有一定的私密性以及国防安全性。

（三）公共服务项目用地的用途分类

公共服务项目用地主要是为了人民的生活服务以及基础建设，包括了许多文化、教育、体育、医疗以及市政工程、环境保护、水利、交通、科技等各个方面，按照公共服务项目用地一级和公共服务项目用地二级两大类进行分类。广义的公共服务项目用地包括四个一级类的用地，其中有公共管理与公共服务用地，交通运输用地，水域以及水利设施用地和特殊用地等。同时对这四个一级类的用地进行详细的划分，分为若干个二级类，二级类的公共服务项目用地是根据具体的用途对一级类的项目用地的细化。在城镇土地估价规程中，对于公共服务项目用地评估的指导建议如下：需先参照《土地利用现状分类》的二级分类设定土地用途;然后根据用地类型选择相关的影响因素进行分析，比如评估公共管理与公共服务类用地价格时，相关影响因素分析可以参照商服用地，而评估公共设施、公园绿化与交通运输用地时，相关影响因素分析可以参照住宅用地或者工业用地。不同的用途的公共服务项目用地，评估时参照的地类用途及价格水平不同。

二、公共服务项目用地基准地价现存的问题

（一）用地构成复杂，评估对象范围不统一

公共服务项目用地的构成比较复杂，公共服务项目的意思是公益事业和公共设施建设所使用的土地，统称为公共服务项目用地，但是由于最早的名称起源并不是来自于国内，所以对于公共服务设施的准确概念并没有一个统一性的认知。现阶段，我国的公共服务项目用地并没有明确的用地类别的标准，但是仍然可以参照文件《土地利用现状分类》进行简单的分类，总共是包括了四个一级类，即公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和特殊用地等。由于国内外对于公共服务用地没有一个准确的概念，对于用地的意义以及构成也没有进行统一，所以对公共服务项目基准地价评估对象的界定以及用地所覆盖的范围和类型也没有统一的标准，很多城市会基于一些基础设施上的一级类用地为主进行评估分析，建立大类基准地价体系;或者以二级类为主进行评估分析，建立细分地类基准地价体系;还有一些城市会对于四个一级类或者是其他的二级类进行全覆盖的评估分析，建立了评估地类全覆盖的基准地价体系。目前，建立健全公共服务项目基准地价体系根本目的是为了合理利用的土地资源，有利于深化土地使用制度的改革。针对土地有偿使用的相关政策来看，《节约集约利用土地规定》、《关于扩大国有土地有偿使用范围》等文件内容强调了一些对于土地资源的合理利用，以及对于周遭环境的生态保护，所以鉴于当前这种规划的现状，可以根据公共服务项目用地分类标准对评估对象进行类别的界定，在具体的细分用地类型上，可以按照当地的实际情况和特殊情况进行区别对待。

（二）用地标准不一，基准地价体系混乱

由于公共服务项目用地的土地类型比较多样化，在划分的标准上，也没有一个统一要求，每个地方对于公共服务项目用地的基准地价体系也没有进行统一，项目规划的整体比较混乱，存在着很多的问题。主要包括以下方面：一方面有的仅针对公共管理与公共服务用地以及交通运输用地等一级类的用地建立了基准地价体系，有的是以《土地利用现状分类》文件中的二级类为主体，针对性的建立了许多个细分地类用途的基准地价体系;另一个方面是基于土地市场管理的实际需求，结合土地使用的类别以及宏观管理政策进行调整，针对个别地类用途建立了基准地价体系。每个地区的公共服务项目用地基准地价体系会存在着一定的差异。

（三）市场交易不活跃，传统评估面临使用问题

公共服务项目用地区别于一些经营性的用地，因其具有政府征收的强制性，市场价值的隐含性，以及强外部性和公益性。并且公共服务项目用地投入的资本比较大，回收的时间较长，中途会产生许多难以预料的高风险问题，这就会导致一些私企甚至有一定实力的民营企业，没有足够的信心以及资本对于公共服务项目用地进行投资参与，导致公共服务项目用地缺乏一定的市场竞争力。同时，公共服务项目是由政府干预进行土地定价的，现阶段很多公共设施用地的数量以及位置选择和空间管理都不是通过市场机制去确定的，而是按照服务的范围以及服务功能进行合理的资源配置，对于土地资源的经济效益以及收益的水平进行总体上的协调。并且公共服务项目用地的建设以及构造具有一定的特殊性，难以进行后期的用途改变，所以公共项目土地类型无论是在市场的供应和市场的需求上都会比较稀少，由于公共服务项目用地的建筑会具有一定的代表意义，所以就会导致后续的市场难以进行二次调控。公共服务项目建设好以后，会由于建筑的特殊性，很难再进行结构的改造，所以会导致市场交易不活跃，传统的评估会面临一些使用问题。

三、公共服务项目用地基准地价体系建设特征与问题研究策略

（一）按照公共服务项目用地的类型进行区别对待

对于当前公共服务项目基准地价体系建设中存在的问题，要加以重视，只有不断的去健全现阶段的公共服务项目用地基准地价体系的建设，才能提高土地的利用率，优化土地资源。建立公共服务项目基准地价体系的根本目标主要是为了扩大国有土地有偿使用范围，并且根据土地使用制度改革的要求去促进国有土地的有偿使用。公共服务项目的有偿使用中，不仅仅是包括了公共管理与公共服务用地，交通运输用地，水域以及水利设施用地和特殊用地，对于一些国家机关单位的办公用地和交通用地及水利等基础设施用地，都可以进行有偿使用。在原国土资源部《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》的文件中可以看出，着重对于可以有偿使用国有土地的范围做出了以下的说明，包括环境资源的保护，城市的文化教育、养老，还有民生服务中的供水、供电、供气等基础设施项目，都可以进行国有土地的出让和租赁，活跃土地交易的市场，提高国有土地的利用率，进而全面提高土地资源开发和利用的水平。为了提高公共服务用地的基准地价的使用价值，可以根据公共服务项目用地基准地价评估对象来进行类别处理，对于公共服务项目用地的对象以及公共项目使用的覆盖地类、范围进行区别对待，可以根据特殊情况进行特殊的处理，尤其是对于一些机要单位的公共服务项目用地建设中，要放宽基准地价评估对象的标准，可以参照各地区不同的情况进行对应的弹性管理。

（二）按照公共服务项目类别用途建立基准地价体系

在公共资源中公共服务设施只是其中的一部分，根据公共服务项目的类别用途进行基准地价体系的建设，一定要遵守科学性和合理性，并且要符合城市发展状况，有一定的可操作性，按照公共服务用地类型的细化分类，避免产生一些用地范围以及用地对象评估难以界定的问题。现阶段的公共服务用地门类较多，管理比较复杂，不管是土地的类别，还是土地的利用方式，以及市场需求中都会存在着许多的差异。如果各地区在实践中建立的二级细化分类体系过多，也会导致体系较为复杂，并且无法形成有效的统一，在地价管理上无法进行规范。对于这种问题的产生，需要对于公共服务项目用地基准地价有一个详细的了解，项目用地的体系构建要发挥灵活性和规范性的原则，按照土地市场的区域，推动公共服务项目有偿使用的改革，建立土地二级分类用途的基准地价体系，对于公共项目体系的制定，要遵循实际情况，具有的针对性和可操作性。还要对于公共服务类和基础设施类进行类别区分，公共服务类的用地主要包括机关团队、新闻出版、教育、科研、医疗卫生、社会福利、文化设施、体育及公用设施用地。还包括一些特殊用地，如风景名胜设施用地等，而基础设施项目的用地包括了公园与绿地、机场、港口码头、管道运输、公路、铁路用地等。还要根据土地市场发展的状况，结合国家颁布的政策，对于土地的用途以及土地的收益进行综合的分析，建立规范法化的公共服务项目用途基准地价体系，土地类别以及使用范围，甚至要根据公共服务项目用地的使用中产生的公益以及经济上的价值，和对地价造成的影响程度，建立公共服务项目用地不同用途分类的地价修正系数。

（三）按照土地市场发展进行基准地价评估

对于市场交易不活跃以及传统评估的使用问题，可以针对地价的区域差异性以及地价形成对区位的敏感性进行综合考虑，要按照公共服务项目用地的服务范围进行合理的规划和配置，将其会产生的经济效益以及用地的收益进行总结，改变传统的土地定级及估价技术方法，传统的技术方法无法适用于现阶段的公共服务项目用地。考虑到公共服务项目在土地利用以及土地市场发展中的特殊性，可以在基准地价评估中进行修正，在公共服务项目用地的土地定级中一定要综合考虑，对于公共服务项目用地的土地定级和级别分类以及应用范围都要进行区位因素的分析，可以将公共服务项目用地的细分用途作为基准地价修正的基准。根据基准地价的水平去确定，以区位效用为主兼顾用途差异的原则，按照公共服务项目用地的修正准则，去确保土地价值的利用水平。目前我国各地区在对于公共服务项目用地基准地价评估上还没有统一的规定，所以，在公共服务项目用地基准地价体系建设中，还面临着许多问题，只有不断的分析和探索，深化土地制度的改革，加强对于土地类型的定级和分类，明确土地的使用范围以及服务功能和收益情况，才能根据实际情况，完善各地的公共服务项目用地的基准地价修正体系。

总结：综上所述，我们可以得知，当前我国公共服务项目用地基准地价评估还存在着许多问题。针对当前存在的问题，要对现有的土地进行定级与级别划分，根据土地市场发展的情况，按照国家颁布的《土地利用现状分类》以及《城市用地分类与规划建设用地标准》的政策规定，加强公共服务类和基础设施类用地的分类，才能不断的扩大国有土地的有偿使用范围，发挥市场配置土地资源的决定作用，将公共服务项目用地按照级别进行分级，才能够不断丰富现有的公共服务项目用地基准地价体系。

参考文献：

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