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摘要：土地增减挂钩政策自提出以来，为我国统筹城乡发展和助力脱贫攻坚起到了重要的积极作用。本文介绍了增减挂钩政策的发展概况和运转模式，分析了增减挂钩的积极影响和现存问题，并以西咸新区沣西新城大王街道的增减挂钩政策实施情况为例，分析了增加挂钩的实际运行情况及现实效益，以期为我国持续深化土地改革和统筹城乡发展提供一定的参考价值。

关键词：增减挂钩;发展概况;运转模式;实例分析

1引言

自改革开放以来，中国经济迅速发展，城镇化建设增速显著，城镇化比例显著提升，城镇居民数量不断增加[1]。图1为2020年中国与其他国家和地区的房价收入比，可以看出，我国房价收入比为29.02，远高于其他发达国家，例如，我国的房价收入比是英国的3.03倍，更是美国的7.27倍，并且从国内的城市来看，2020年，我国北上深等一线城市的房价收入比均高于30。而随着大量农村人口迁入城镇，使得大量的农村宅基地闲置，农村土地难以得到有效开发和利用，有关数据显示，目前我国闲置的农村宅基地面积约3000万亩[2]。

为促进城乡融合发展，缓解城乡建设用地短缺和保护耕地，2008年，中央明确印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，规定：“依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区”，即土地增减挂钩政策。增减挂钩政策的施行，在保护耕地红线的基础上，进一步促进了城乡的融合发展。

本文通过查阅相关文献和政策资料，对土地增减挂钩政策的发展概况进行了介绍，并通过分析试点地区的政策落实情况，对土地增减挂钩政策的运转模式、影响效果及现存问题进行了剖析，同时以西咸新区沣西新城大王街道的增减挂钩政策实施情况为例，分析了增加挂钩在实际运行中的系列方案及现实效益，以期为我国持续深化土地改革和统筹城乡发展提供一定的参考价值。

2土地增减挂钩政策的发展概况

根据国家下发的关于土地增减挂钩政策的相关文件，本文将增减挂钩划分为四个阶段，分别为：萌芽阶段、试点阶段、发展阶段和稳定及转型阶段。

（1）萌芽阶段：2006年之前

1999年，《土地管理法》明确提出了占补平衡政策，即根据“占多少、垦多少”原则，建设单位应开垦与其所占用耕地的数量和质量相当的耕地。直至2004年10月，为缓解城镇化发展过程中对城乡建设用地的紧张需求和满足保护耕地的红线要求，国务院提出要将城乡建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。虽尚未明确提及“增减挂钩”，但与后续明确提出的增减挂钩的内涵是一致的。增减挂钩起源于占补平衡，可以看作为占补平衡的延申。

（2）试点阶段：2006年—2014年

2006年，中央将川、鲁、苏、鄂和津5个省份与直辖市确定位首批增减挂钩试点地区，这意味着政府开始探索如何落实增减挂钩政策，将理论政策推向到实践工作中。2009年，中央将5个试点地区扩增到24个，并且明确了涉及到增减挂钩政策的相关指示和要求。直至2013年，中央进一步扩增了试点地区的范围，规定将试点地区扩增到处除新和藏两个自治区以外的其余29个省份、自治区和直辖市，增减挂钩政策基本在全国范围内落地推进。

（3）发展阶段：2014年—2021年

试点阶段中，增减挂钩只允许在市县范围内进行，直至2014年，中央为助力四川省巴中市脱贫攻坚，首次允许巴中市可将增减挂钩的空间范围扩大至省内进行，即可在省内跨市县交易城乡建设用地节余指标。20015年，中央允许将29个试点地区的增减挂钩的空间范围扩大至省域内进行。2018年，为进一步助力贫困地区脱贫攻坚，规定可将“三区三州”及其他深度贫困县的增减挂钩产生的城乡建设用地节余指标进行跨省交易，即在中央的统一管理下，将深度贫困地区的城乡建设用地节余指标出售给急需建设用地指标的经济发达地区，实现双赢。2020年，中央明确在保护耕地红线的基础尚，省内可自行下发省域内的增减挂钩周转指标。

（4）稳定及转型阶段：2021年至今

“十四五”开局前夕，中央对增加挂钩政策实施以来的各试点地区情况进行了全面的检查清算总结，对增减挂钩政策在统筹城乡发展和助力脱贫攻坚上起到的作用进行了充分的肯定，并在“十四五”规划中明确：“对脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易政策、调整完善跨省域交易政策”。这标志着增减挂钩政策迈入了稳定阶段，但是随着新发展理念的逐步凸显和社会的高质量发展要求，增减挂钩政策是否可以与新政策顺利衔接，是否能够适应时代的发展，是否可以持续发挥其有力的作用等等一系列问题都将给增减挂钩政策带来新的挑战，这也会促使增减挂钩政策为适应国情而迈入转型阶段。

3土地增减挂钩政策的运转模式及影响

3.1土地增减挂钩政策的运转模式

增减挂钩政策的运转模式较为复杂，涉及到的利益方较多，为清晰描述增减挂钩政策的运转模式，绘制出了土地增减挂钩政策的运转模式，如图1所示。可以看出，就整体而言，增减挂钩流程可分为三个环节，即：节余指标生产—节余指标交易—收益分配。

（1）节余指标生产

该项目经招投标环节后，招标价格为X元，招标的投资金额将由地方政府承担，可通过地方财政支出或借贷支出。施工单位在承接项目后，进行“建新拆旧项目区”内的拆旧建新施工，施工单位的施工成本为Y元，则在此过程中，施工单位可获利X-Y元。待施工完成，项目经地方验收后进行土地收储，随后报送国家验收，国家验收后，地方政府获得城乡建设用地节余指标，建设节余指标是由项目区内拆旧新增的耕地面积与建新消耗建设用地面积之间的差值产生的。

（2）节余指标交易

值得注意的是，市县内和省域内跨市县范围内的交易可直接由省内自行调节安排，但跨省域仍需要经过中央统筹和审批。同时，因受多种因素影响，节余指标交易过程中的地价和数量等均有所不同。节余指标交易后，作为转出方的地方政府可获得收益Z元，扩建城市除拥有年度城镇建设用地指标外，还可额外获得建设用地节余指标，从而缓解城市在城镇化扩建过程中的用地紧张问题，达到双赢。

（3）收益分配

地方政府在交易后获得了Z元收益，可将部分收益用于偿还拆旧建新阶段的借贷资金，补充地方财政的支出，同时将剩余收益（即Z-X元）作为振兴农村的专项资金，用于改善农村环境、促进农村经济发展等。扩建城市在获得额外的建设用地指标后，可通过征收方式，将城市周边的地块转化为国有土地，然后再通过出让、租赁等方式将土地用于城镇化建设。

从农村视角来看，增减挂钩政策的运转相当于农村的土地整理，是农村自身优化的过程，在优化过程中实现土地的集约利用和规范农户的宅基地面积等目的，达成农业建设用地减少和农业用地增加的双目标，从而获得建设用地节余指标，并且通过交易建设用地节余指标，获得城市给予的资金扶持，促进自身的经济发展;从城镇视角来看，增减挂钩政策使城镇建设用地增加，加速了城镇化发展。

3.2土地增减挂钩政策的积极影响

通过分析增加挂钩政策的运转模式和试点地区推进现状可以发现，增减挂钩对于耕地保护、城乡布局优化和融合发展、乡村振兴和深化土地改革都具有非常重要的积极影响和作用。

（1）坚守耕地保护红线

增减挂钩政策要求对拆旧地块进行复垦，对建新地块进行建设施工，总体要求拆旧复垦产生的新农用耕地大于建新施工消耗的建设用地，确保了耕地面积不减少，坚守了耕地保护的红线要求。

（2）优化城乡布局、促进城乡融合

据数据统计，我国闲置的农村宅基地占总体的比例超17%，超20%的农房存在空置现象[2]，而增减挂钩政策能够将闲置的农村宅基地进行复垦，产生建设用地节余指标，间接将农村建设用地转化为城乡建设用地，优化城乡布局，缓解城市建设用地供求紧张的局面。同时，通过增减挂钩政策，能够将城镇和农村紧密连接起来，促进城乡共同富裕和城乡融合。

（3）助力脱贫攻坚和乡村振兴

从政府角度来看，增减挂钩能够在短期内为脱贫攻坚提供资金来源，破解地方政府财政紧张的困境，实现精准扶贫。从农民角度来看，增减挂钩在拆旧建新过程中能够有效利用农村土地，改善农民的居住环境，同时能够将交易所得的收益用于乡村建设，并且在拆旧建新工作中，能够为农民带来就业机会，提升农民经济水平，助力乡村振兴。

（4）深化土地改革

早期农村地区的宅基地分布混乱、集体建设用地权属不清，给农村土地改革带来了很多障碍。通过增减挂钩能够倒逼地方政府和村集体完善宅基地管理和理清集体建设用地权属问题，保障农民基本权益，促进集体建设用地合法流转，同时还可为建立城乡统一的建设用地交易市场奠定基础，深化土地改革。

3.3土地增减挂钩政策的现存问题

土地增减挂钩政策正式下发至今已有十余载，但从施行至今，各试点地区在落实增减挂钩过程中会出现一些问题。因此本文通过研究和分析各试点地区的增减挂钩落实情况，对增减挂钩政策现存问题进行剖析。

（1）过分追求节余指标增量，拆旧建新投资不足

大面积的施工需要充足的资金投入，但增减挂钩涉及到的土地整理不同于中央下发的土地整理项目，需各地方政府自行筹措资金推进土地整理工程进展，而中央下发的土地整理项目则是上级批款，专款专用。部分地方政府，尤其是贫困地区财政相对紧张，难以投入充足的资金进行拆旧建新。而投资不足导致拆旧建新进度缓慢，节奏拖沓，影响增减挂钩政策效用

（2）政府支配力度较多，市场引导力度欠缺

现行增减挂钩的各项指标仍是由政府进行计划和严格控制，其主要目的是为了坚守耕地保护红线，防治过度追求节余指标增量而影响耕地保护。但实际上增减挂钩并不会对耕地保护产生消极影响，通过增减挂钩政策转化的建设用地并不会占用农业用地。而各试点地区的经济和城镇化不同，因此政府计划下达的节余指标配置难以适应各地区的发展需求，市场引导力度欠缺。

（3）农民生活模式更改，生计风险增加

拆旧建新过程中存在对农户的宅基地等进行拆除，但因增减挂钩的拆旧不同于土地征收，故对农户的拆迁补偿较低。其次，农户原有的宅基地距离其农作地近，保持传统农作方式，一旦迁入较远地区的居住地，不便于农户进行农作，影响其生计来源。同时部分试点在增减挂钩推进的过程中发现，农民搬迁入新建区后，仍不愿退出旧宅基地，一是因为旧宅基地和原先的生产生活方式紧密相连，便于农民进行生产劳动，二是因为农民在旧宅基地生活了几十年，生活作息和方式仍难以改变。所以就增减挂钩政策推进的内驱力还是存在一定的欠缺和困难。

4实例分析—以西咸新区沣西新城大王街道为例

本章以西咸新区沣西新城大王街道的增减挂钩政策落实情况为例，对增减挂钩政策在实际中的运行和推进情况进行详细阐述，为分析增减挂钩政策的现实效益提供实例支撑。

4.1项目背景和计划

本项目区位于沣西新城大王街道凿齿东村和兆伦村，东临西咸北环线，地理坐标介于东经108°39′28″—108°39′39″，北纬34°11′1″—34°11′23″，涉及2个行政村1个地块，面积为229.6亩，其中大王街道凿齿东村106.1亩，兆伦村123.5亩，全部为集体土地，现状地类为采矿用地。

本项目区内砖瓦窑废弃多年，长期荒芜，无法耕种且影响周边村庄环境，造成土地资源的极大浪费。因此，项目计划对原有低效利用采矿用地进行整理复垦，增加有效耕地面积，推动农村规模化经营和生产，提高当地村民经济收入，同时改善沣西新城的生态环境。

经专业评估确定：本项目拆旧区可整理复垦土地面积229.6亩，预计新增耕地面积220.0亩。

4.2项目权属和主体

本项目的土地所有权和使用权均属于凿齿东村和兆伦村村集体所有，土地界线明确，土地权属清晰，无土地纠纷。故，拆旧区项目的实施主体为项目区村集体，而涉及到的拆旧投资资金也由村集体自行筹措。并且，两村村委会已与沣西新城管委会签订了土地复垦保证金缴纳协议，利用村集体收益保证此项目实施的资金投入，明确了实施标准和资金保障，使项目区实施的资金得以保障。

4.3项目实施方案

项目区实施周期从项目区整体审批之日起至挂钩周转指标归还的时间为1年，规划基期为2018年，规划期限为2020年3月-2020年12月。该周期包括拆旧区整理复垦以及最后项目的整体验收。总体实施方案如下：

（1）批复下达之后的3个月之内完成拆旧区复垦任务，包括对附着物的清理和土地平整、布置农田水利、修建田间道路、建设农田防护林等工作;

（2）年底前完成整体验收，包括最后的区级自验、市级验收和省级核查工作。

因本项目区地块为集体土地，故土地的所有权和使用权不涉及到权属调整，仍归属村集体所有。项目经陕西省自然厅验收后，确定：新增耕地面积210.3亩，平均耕地质量等级为6等。根据项目验收结果，申请增减挂钩周转指标210.3亩。指标全部用于沣西新城内的重点建设项目，实现沣西新城内建设用地指标平衡。

4.4项目效益

（1）经济效益

本项目按照土地复垦亩均1万元的投资标准，测算出项目区复垦共需费用229.6万元。本次项目的拆旧区实施复垦后，其经济效益的提高表现为土地复垦后农作物产量增加和农民收入提高。经测算，拆旧区规划整理复垦后年均可增加直接经济效益42.1万元-56.4万元。如果考虑到整理复垦实施后，实施良种良法等直接经济收益和因此而带来的经济结构调整等间接经济收益，经济效益将更为可观。

（2）社会效益

有效缓解人地矛盾，促进耕地保护。通过农村建设用地的整理，增加了210.3亩耕地，且耕地质量较高，有效缓解了项目区人地矛盾，促进全区耕地保护目标的实现。

实现城乡统筹发展和资源合理利用。通过该项目的实施，将周转建设用地指标进行位置置换，优化了沣西新城建设用地结构和布局，使土地等资源实现了城乡间和区域间的合理配置;同时加强了沣西新城城乡一体化的发展，建立了城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制。

（3）生态效益

通过对拆旧区的整理复垦，增加了耕地面积，有利于改善土地利用结构;加强新增耕地的绿化和水土保护工作，有利于改善农作物的生长环境;通过废弃建设用地复垦，有利于改善农村自然生态环境和人文景观。

参考文献：

杨龙.乡村振兴战略下城乡建设用地增减挂钩模式研究[J].安徽农业科学，2022，50（1）：255-257，260.

蔡继明，刘梦醒.论我国城乡建设用地增减挂钩模式的转变[J].天津社会科学，2021，5（5）：141-148.