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摘要：国土空间用途管制后，土地农林复合使用的时代一去不复返，林业建设项目正式进入依规划、按计划建设的时代。匮乏的土地资源与提升森林覆盖率是矛盾的，本文就金山区为例分析森林增长潜力，探讨在用地政策允许范围内，如何积极推进森林增量，有效控制森林减量提高森林覆盖率提出措施和建议。

关键词：国土空间用途管制;林业建设;森林覆盖率

金山区作为上海郊区中森林覆盖率排名最低且耕地保有任务量相当沉重的远郊大区，在现有耕地保护作为红线、国土空间用途管制下形式下，如何少占用耕地提高森林覆盖率目，缩小和全市平均水平的差距是本文的研究重点，希望可以为合理有效地增加森林面积提供参考。

一、研究背景

（一）耕地不再轻易用于林地建设

2020年10月国务院办公厅下发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号文），“史上最严”耕地保护制度落地。耕地保护被提高到全新的高度，是地方各级人民政府需要严守的红线和底线。各类耕地“非农化”行为被严格制止，其中绿化造林是占耕大户，通知第一条明确指出“严禁违规占用耕地绿化造林。要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。”2021年1月19日，上海市规划和自然资源局《本市国土空间用途管制实施细则（试行）》正式实施，其中明确：“林木种植两排及以上，且面积≥300㎡的，应认定为林地，并按照本细则予以管控。”土地农林复合使用的方式被彻底改变。新造林建设项目必须有规划依据、有年度实施计划并在全区完成耕地保护任务的前提下进行。

林业建设从20世纪初到十三五末，以增加资源总量为主、简单通过新建林地粗暴增长森林资源总量的时代一去不复返。

（二）金山区耕地概况

金山区是上海的西南门户，是属于长江以南、黄浦江上游的远郊，一直是农业大区，西与浙江省平湖市和嘉兴市嘉善县交界，东、北分别与上海市内的奉贤区、松江区、青浦区接壤为邻。区域面积613平方公里。

金山区现有耕地面积34万亩，全区永久基本农田保有面积需达到29.6万亩（其中报部永久基本农田22万亩、部管储备永久基本农田0.44万亩、市管储备永久基本农田7.16万亩）。其余耕地分别是：城镇开发边界内面积3万亩，规划河道、道路、林地及其他1万多亩。

根据三调成果显示，目前金山区永久基本农田已划示面积仅29.3万亩，尚缺 0.3万亩，一般耕地面积出现倒挂现象。另外，已建未纳入森林资源统计的造林面积中尚有约0.8万亩未调出永久基本农田，需补划。综上所述，金山区目前不仅已无一般耕地面积，而且还需补划1.1万亩永久基本农田。

二、金山区森林现状及增减情况

（一）金山区森林类型

金山区纳入森林覆盖率计算的林地份为三个类型，分别是乔木林地、竹林地和特殊灌木林地。

按照管理部门主要分为：林业部门、其他行业部门;企事业单位、自主经营和集体经济。

（二）其他林地类型

除纳入森林覆盖率的三类林地之外还有疏林地、一般灌木林地、未成林造林地和其他林地。

（三）金山区森林资源现状

根据2021年度金山区森林资源监测成果，全区现有森林资源15.49万亩，其中森林面积12.95万亩、未成林造林1.82万亩、一般灌木林0.68万亩、其他林347亩，森林覆盖率14.73%，位于全市最后一位（全市森林覆盖率平均值是19.42%，其中崇明区森林覆盖率全市最高：30.55%），见表I。

（三）金山区森林增减情况及原因分析

2019年度，全区林地面积增加14597亩，森林面积增加8237亩，其中乔木林增加8697亩、特灌林减少773亩、竹林增加312亩。

2020年度，全区林地面积增加7654亩，森林面积增加7391亩，其中乔木林增加7399亩、特灌林增加18亩、竹林减少25亩。

2021年度，全区林地面积增加1795亩，森林面积增加4482亩，其中乔木林增加5643亩、特灌林减少519亩、竹林减少643亩。

对比发现：乔木林由于林业部门造林逐年增长，因用地原因，2020年后增长幅度减缓。特殊灌木林地增减的最大原因是农业产业结构调整和全域土地整治。竹林地增减主要是自主经营、退林还耕、征占用等。

总体来看，金山区森林规模、分布结构以及林地品质有待进一步的提升。

三、森林面积增长需求

（一）十四五规划需求

根据上海市绿化市容局编制的造林十四五规划，十四五期间，全市需净增森林面积30万亩，其中金山区需净增森林面积1.28万亩。

为了更好地明确造林空间和永久基本农田保护关系，加快推进十四五造林工作，2021年上半年上海市绿化和市容管理局联合上海市规划资源局下发上海市“十四五”造林专项规划工作方案：要求各区组织编制十四五造林专项规划，核实梳理形成的“十四五”造林地块规模原则上不低于市级分解任务的120%。因此，金山区规划造林总量不得少于1.54万亩。

到2025年底，上海市森林覆盖率计划达到19.5%。根据金山区绿化市容局编制的十四五规划，到2025年底，金山区森林覆盖率计划达到16.5%。

（二）市下达的年度林业建设任务要求

根据上海市绿化和市容管理局下发的《2021年绿化林业建设计划通知》要求，2021年金山区需净增森林面积6500亩、2022年需净增森林面积2900亩（其中新造林面积不低于50%。

（三）居民需求、期待值的提高

生活水平的提高、国民素质的提高同时也提高了人们对周边生态环境和林地、绿地的期待值。在需求森林总量的同时，更加注重林地品质：从眼前有绿到四季有景到林地是否可以开放进入满足休闲游憩功能等进一步提升的需求。

四、潜力分析

（一）造林潜力空间类型

根据上海市绿化和市容管理局联合上海市规划资源局下发的金山区十四五造林专项规划底板，类型主要包括质量提升类、减量化造林类、利用形态引导类。

质量提升类规划底板主要指已有林木类地上物的地类，包括未成林造林（苗圃）地、三调林地、疏林地、一般灌木林地等。

减量化造林类规划底板主要指现状建设用地的地类，包括工矿仓储用地、宅基地等。

利用形态引导类规划底板主要指现状非耕地，包括园地、草地、坑塘水面、养殖水面、其他等。

（二）造林潜力空间分析

1.规划林地潜力空间。金山区造林潜力空间总面积8.22万亩，其中质量提升类造林潜力空间2.74万亩、减量化造林潜力空间3.65万亩、利用形态引导类造林潜力空间1.83万亩。

由于金山财政困难，减量化项目需要取得耕地占补平衡和新增建设用地双指标，所以3.65万亩减量化造林类在金山建设用地指标没有发生重大变化的情况下无法用于新建林业项目。

质量提升类造林潜力空间和利用形态引导类造林潜力空间还需剔除十四五各类重大项目、新开河、规划设施农用地等、已实施造林地块、已批复农转非等各类规划冲突，理论上可以用于林业规划的有3.9万亩左右（其中包含水务陆域控制线3292亩）。

2.规划外潜力空间。

通过三调林地和森林资源图斑对比，国土林地但是尚未进入森林资源统计的林地有6195亩，已纳入林地专项规划1400亩，尚有4700余亩。同时水务陆域控制线内、开发边界内生态用地、城市公园绿地疏林地等也是潜在增长空间。

五、增加森林面积的几种形式

（一）规划内新造林

金山区十四五造林专项规划编制完成后，规划内的利用形态引导类造林潜力空间约5000亩。在清理地上物后可以用于新造林建设项目。

（二）苗圃固化资源

根据2021年度金山区森林资源监测成果，金山区现有苗圃1.8万亩，其中30亩以上的有1.1万亩，经与三调核对，绝大部分位于永久基本农田外。拟纳入十四五造林专项规划的有8500亩，可以通过补贴、还林回购等多种形式将苗圃固化成森林资源。

（三）疏林地和灌木林地改造

根据2021年度金山区森林资源监测成果，金山区现有一般灌木林6769亩，其中企事业单位2021亩、公路部门1620亩、林业部门771亩、房管部门756亩、村集体658亩、绿化部门331亩、铁路部门284亩、个人179亩、水务部门149亩。

考虑到土地类型、安全、通风透光及景观方面因素，可以在林业部门、绿化部门和水务部门的灌木林地挑选典型地块先行试点，通过补植乔木树种达到乔木林标准。

（四）规划外三调林地无资源补林

国土林地地上无森林资源地块不涉及耕地指标，最适宜用于还林补林，涉及重大工程项目征占用林地，可以在三调林地无森林资源地中删选合适的地块引导还林补林。

六、建议措施

（一）严格控制森林减量

金山区每年森林面积减量现象严重，尤其是特灌林、竹林和其他建设征占用减量，在一定程度上削减了森林覆盖率增长幅度，在土地资源紧缺的未来更需进一步做好减量控制。

全面推行林长制工作方案已经推行，建议将全区森林资源存量按照街镇、行业部门进行责任制考核，对森林覆盖率、新增森林面积等重要指标纳入林长制目标责任书相关内容，要求各级林长加强林业资源保护与修复，严禁各类建设项目擅自占用林地，开展森林经营，科学利用生态资源。

（二）加大对特灌林资金和政策扶持

金山区作为农业大区，发展特色经济果林是农民增收、林业增效的双赢措施。加快新优品种的推广、加强产业趋势规划、加大对乔木类经济果林双增双减等惠农政策资金扶持力度，让老百姓有所收益，收入稳中有升是稳定特灌林面积的关键。

（三）加强林地保护利用管理执法力度

现行林地保护法律法规主要有《占用征用林地审核审批管理办法》和《林木和林地权属登记管理办法》，严格按照上述法律法规执行是保护林地的必要前提。

目前林地征占用森林植被恢复费还是沿用2002年标准，占用林地的代价远低于占用其他部门设施或者用地;同时规划林地、在建林地如果被占用没有明确的占补平衡办法。建议修订《占用征用林地审核审批管理办法》将规划林地和在建林地同时纳入管理范围，加强林地保护利用管理和执法力度，稳定森林面积。

（四）试点改造灌木林和疏林地

林业部门、绿化部门以及水务部门的一般灌木林改造提升条件相对较好，建议出台灌木林改造管理办法和资金补贴政策或者拟用生态补偿资金进行试点项目的补贴。

（五）提高地上物补偿和土地流转标准

根据对造林潜力空间的分析，规划利用形态引导类造林地上物类型多样复杂，新造林建设项目前期费用是项目支出的大头;提高地上物补偿（不低于复垦补贴7万元/亩）和土地流转标准（不低于1000元/亩且逐年固定递增），提高农民受益，才能有效推动新造林建设项目的落地与实施。

七、总结

在用地政策允许范围内，积极推进森林增量，有效控制森林减量，通过林长制等工作形式加强森林资源保护宣传力度，提高居民护林意识。发动各行业参与建设和保护森林资源，森林覆盖率的提高才能取得良好成效。

参考文献：

[1]张现武.上海市国土绿化的矛盾运动分析.[N].国家林业和草原局管理干部学院学报，2020.01（003）

[2]国务院办公厅.关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知.[Z].2020-9-10

[3]上海市规划和自然资源局.关于印发《本市国土空间用途管制实施细则（试行）》的通知.[Z].2021-1-19

[4]石振昌.上海市崇明区林业资源现状及发展对策.[J]现代农业科技.2017-07-0168-03

[5]上海市金山区“十四五”造林专项规划.[Z]

[6]上海市生态空间专项规划（2021-2035年）.[Z]

[7] 2021年金山区森林资源监测主要成果简报.[R].上海：上海市金山区林业站，2022

[8] 2020年金山区森林资源监测主要成果简报.[R].上海：上海市金山区林业站，2021