摘要：烟草专卖零售许可证作为烟草专卖制度实行的重要基础之一，为烟草专卖零售实行和管理提供重要基础和前提条件。因此，加强许可证后续监管，规范卷烟市场经营秩序，提高零售许可证的含金量，确保烟草行业监管措施得力并与行业发展相适应，对于体现行业共同价值观，维护卷烟市场秩序，推进依法行政等具有重大意义。本文就加强烟草专卖零售许可证后续监管工作的现状进行分析，找出存在的堵点问题并提出相应的对策。

关键词：烟草专卖零售许可证；后续监管；对策

一、加强烟草专卖零售许可证后续监管的意义

2021年3月31日，《烟草专卖许可证管理办法实施细则》（国烟法﹝2020﹞205号）（以下简称细则）的正式施行，为烟草专卖许可证的日常监管提供了重要依据。加强烟草专卖零售许可证后续监管，对维护烟草专卖体制、规范市场秩序、激发市场活力、保护消费者权益具有重要意义。第一，许可证制度是烟草行业实行专卖管理体制的基础，加强烟草专卖许可证后续监管，维护烟草专卖零售许可证的严肃性和公平性，才能不断巩固烟草专卖制度。第二，加强许可证后续监管，是严格执行烟草专卖法律法规、强化对烟草零售市场管理监督的重要举措，通过规范持证零售户的经营行为，才能更好促进市场规范，最终达到净化市场的效果。第三，加强许可证后续监管，对多次违法违规经营的零售户、长期陷入休眠状态的空挂户以及不符合持证条件的零售户进行清除，释放其所占用的许可证资源，为那些真正有经营意愿、经营能力并依法依规经营的商家腾出办证空间，才能更好地激发市场活力，保障好国家和消费者权益。从近两年证件管理的总体情况来看，零售许可证管理水平在不断提升，尤其是通过持续优化卷烟零售点合理布局规划、执行排队轮候制度、落实政务服务“好差评”评价机制及许可情况公示制度、加强许可证发放监督检查等，在零售许可证管理工作上逐步规范。但不可否认的是，我们在许可证后续监管上总体还比较薄弱，存在监管难点、盲点，市场上不规范或违法使用零售许可证的现象仍有发生。与此同时，后续监管不到位，将导致许可证退出渠道不畅通，给许可证发放工作带来不良影响。因此，必须进一步强化烟草专卖零售许可证后续监管，全面实现后续监管工作合法化、制度化、规范化和流程化，促进烟草专卖许可证管理工作水平的有效提升。

二、烟草专卖零售许可证后续监管的现状

近年来，随着卷烟市场管理工作的不断加强，全市卷烟市场秩序始终保持比较稳定。但随着卷烟销量平稳增长，销售利润持续保持，专卖零售许可证“含金量”不断提升，随之许可证后续监管的难点愈加凸显，存在以下几个的问题：

2.1证照不符的情况发现不及时

通过走访调查，发现工商营业执照已无效、零售许可证经营信息与工商营业执照登记的信息不符，以及实际经营地址与证照登记的经营地址不符等情况依然存在。很多卷烟零售户在取得许可证后，随意变更或注销营业执照、搬迁店铺变更经营地址等，专卖稽查员没有及时掌握相关情况并相应作出处置，致使证照不符的问题时有发生、长期存在。

2.2 人证不符的现象仍有发生

许可证信息与实际经营者不符，部分持证人有买卖、出租、转让许可证的情况仍有发生。由于目前合理布局总量控制的原因，办理许可证需要排队轮候，以及许可证注销后不能马上重新申办，新承租人为了生意，租借原零售许可证继续经营。在现实监管中，买卖、出租、出借或以其他非法形式转让许可证问题是基层执法人员遇到的新挑战，是最为棘手的许可证后续监管难题。

2.3“空挂户”清理缓慢或不规范

持证零售户长期不订烟，成为俗称的“空挂户”。对于“空挂户”的清理，除了发现不及时、清理缓慢外，还有清理不规范的现象。主要是认定材料不齐全、发现并认定不足6个月就进行公示收回许可证等。通过调研，发现专销结合不够充分，信息传递不够畅通，导致“空挂户”清理缓慢，一些违法违规零售户问题未能及时发现和解决。

2.4 学校周边零售户清理困难

随着修订后的《未成年人保护法》及合理布局规划的实施，学校周边50米内不能设置卷烟零售点，学校周边已经核发的存量零售许可证要清理仍然需要一定的时间周期。同时，随着社会发展，中小学校、幼儿园持续新建或改扩建，学校周边零售户数量不断新增，给管理工作带来新的困难。如何科学高效掌握学校周边零售户的动态情况，并积极稳妥清理学校周边零售户，避免引发社会舆情等，是摆在管理者面前的一道难题。

2.5 无证经营户数量呈上升趋势

受零售业态、店面形象、所处位置等影响，有些店铺不适宜经营卷烟零售业务，无法取得零售许可证，但受利益驱使依然销售卷烟。此外，近年来，各局逐步清理劝退了一批学校周围零售户、对一批不符合持证条件的零售户到期不予延续、通过停业整顿直至取消资格了一批违法违规零售户，这些零售户被注销许可证后仍然有较大一部分经营户在未重新取得烟草专卖零售许可证的前提下继续经营烟草制品零售业务。加之当前办理零售许可证需要排队轮候，在很大程度上提高了办证门槛，造成无证经营户数量上升。

三、烟草专卖零售许可证后续监管问题的原因分析

3.1 部分零售户守法意识不强

部分卷烟零售户对烟草专卖法及其实施条例等法律法规了解不够，对违法违规使用许可证认识不足，多以为只要不售卖假私非烟，其他如证照不符、人证不符、转让许可证等行为都无关紧要，致使违法违规却不自知。此外，烟草专卖法律法规对于许可证的违法使用问题，处理力度相对更弱，最严重不过是“ 取消其从事烟草专卖业务的资格”，这就导致个别零售户受利益驱使，依然存在违法违规使用零售许可证的现象。

3.2 对许可证后续监管认识不足

由于“重许可、轻监管”观念在行政许可管理中根深蒂固，这就导致烟草专卖管理工作将工作的重心投入到许可证准入中，反而忽视后续管理，对其认识不足。伴随着市场经济的发展以及体量变大，烟草专卖管理后续呈现监管难的现状，此外，很多工作人员在管理过程中对于存在的不规范等问题出现畏难情绪，甚至听之任之，推卸责任，影响监管工作的有序进行。

3.3 烟草专卖监管力量相对薄弱

各个烟草管理单位所配备的稽查人员，除去案件查处、普法宣传、烟叶监管、投诉处置、许可证实地核查等，实际用于日常卷烟市场监管的时间并不充足，许可证后续监管不到位的问题随之产生。此外，许可证后续监管手段比较单一，主要依靠市场走访、举报投诉等发现问题，信息化、数字化水平不高，无法有效利用数据分析、预警推送等发现零售户信息异常。由此可见，监管力量的不足影响烟草管理的后续问题。

3.4 专销协作机制不够健全

在实际工作中，由于市场走访检查需要一定的时间周期，稽查人员掌握零售户动态信息不够及时，从而出现人证不符、证照不符、证址不符等情形。而营销客户专员、物流送货员与零售户的互动更为密切，对零售户相关的各种情况掌握也比较及时。目前，专销人员在信息反馈方面，多是以周工作例会、月工作例会、电话通知等形式进行信息反馈，没有便捷的专销协同信息共享递平台。由于缺乏便捷即时的反馈渠道及联动奖惩措施，相关人员对零售户异动情形反应迟缓、信息反馈不及时，致使专卖稽查人员无法及时掌握到有关情况，出现后续监管不到位的问题。

3.5 非法转让、出租许可证取证难

专卖执法人员进行市场检查时，一般是查看许可证和营业执照是否一致。但零售户进行店面转让时，经常是将营业执照和各类许可证一同转让，在专卖人员检查发现新面孔询问时，存在有个别新店主借口是帮原店主打工等理由搪塞，故意隐瞒相关事实，在买卖出租出借许可证过程中不留下违法证据，从而造成非法转让、出租许可证取证难。专卖执法人员难以直接取得相关证据，无法进行查处，导致买卖出租出借许可证的情形屡禁不止。

四、加强烟草专卖零售许可证后续监管的对策

烟草专卖许可证后续监管是一项重要的系统性工程，但许可证后续监管难题长期存在，在“放管服”重监管的形势下，我们要敢于面对它，理性分析，细细梳理，妥善解决。为进一步加强烟草专卖零售许可证后续监管，构建烟草零售市场良性退出机制，维护良好的卷烟市场秩序，现提出五项思路和对策，具体如下：

4.1 加大许可证制度普法与执法力度

首先，是让专卖人员转变观念，懂法用法。引导专卖人员首先从思想上转变观念，摒弃“重许可、轻监管”的思想，认识到许可证后续监管工作的重要性，正视工作中存在的不足。充分利用每周一学、定期研讨、“专卖考学一体化”等平台，采取集中学习、交流研讨、以考促学等方式，不断提升专卖人员对许可证后续监管的熟悉程度，准确把握许可证在变更、停业、恢复营业、延续、歇业、注销、收回等问题的相关程序，熟练掌握规范内容和具体业务操作。其次，是让零售户知法守法，规范用证。充分利用“3.15”、“6.29”、“12.4”等普法机会，加强许可证日常使用法律法规的宣传力度。积极利用日常市场检查及新办、延续等许可契机，通过现场讲解、发放宣传册、以案释法、典型案例曝光、开展诚信教育、签订信用承诺书等方式向零售户宣传《烟草专卖许可证管理办法》等相关法律法规，重点对持证零售户在许可证使用过程中应当履行的义务及不履行义务将要承担的责任进行宣传，引导零售户规范使用零售许可证，不得非法转让、出租零售许可证。最后，坚持依法行政，加大执法查处力度。对发现有违法违规使用许可证的情形，要严格按照有关法律法规进行查处；对多次违法违规经营零售户，要严格按照行政处罚自由裁量制度进行处置，该取消经营资格的一律取消经营资格，进一步畅通退出渠道。

4.2 强化许可证后续监管专项研究与治理

针对许可证后续监管难题，组织专卖部门研究制定针对性举措。如针对非法转让零售许可证后导致人证不符的，要及时对涉嫌违法行为进行立案查处，科学全面取证，经调查属实的，严格依法依规给予行政处罚。可联合专卖、法规等部门就如何科学取证进行专题研究。如针对空挂户发现难、清理缓慢问题，可通过设置未订货预警，实时推送至专卖稽查人员，便于更早发现异常情况。再如针对学校周边零售户清理难题，与教育部门加强沟通协调，定期更新辖区中小学、幼儿园台账，便于及时排查学校周边零售户；对学校周边50米以上零售户适当缩短发证年限，便于政策调整后更快动态清零。与此同时，开展许可证后续监管专项治理行动，对人证不符、证址不符、证照不符、经营异常、空挂户、违法大户、无效营业执照等情形进行清理，综合运用停业整顿、取消资格、收回等手段清理清退违法违规和不正常经营户。并要对零售许可证市场前期整治情况进行不定期检查，防止反弹，巩固整治成果。此外，日常监督检查中要有针对性地开展重点监管，加强对学校周边零售户、空挂户、违法违规经营户的监管，畅通市场退出渠道，为新办证腾出空间，有效疏通排队轮候压力。

4.3 逐步完善许可证后续监管大协同体系

建立以网格化管理为基础，内部、外部、社会“三位一体”的许可证后续监管大协同体系。积极推动烟草监管纳入政府网格管理，借助政府力量，联合市场监管、公安等部门，实现烟草市场监管全覆盖。联合开展许可证清理，及时对市场中 “有证无照”、“无证无照”商户检查清理整顿，维护市场正常秩序。紧密结合地方政策与行业部署，以推进信用监管为契机，将零售户使用许可证情况纳入信用监管范畴，对守信人员和失信人员及时通过信用监管平台进行发布，并联合营销部门充分发挥信用与订货测量关联作用，引导卷烟零售户守法经营。此外，还要充分依靠群众，探索推动许可证后续监管向客户和消费者延伸，积极发挥零售户自律互助小组作用，调动消费者参与监督的积极性，用好12313热线电话、自助小程序等平台进一步畅通问题反馈机制，群众发现许可证问题，通过拿起手机打个电话或扫一扫拍一拍便可即时反馈，专卖部门迅速响应，提高许可证后续监管效能。

4.4 烟草“三员”协同助力许可证后续监管提质增效

进一步健全专销协作机制，充分发挥烟草“三员”协同作用，完善专卖许可证管理与营销服务融合，达到1+1+1＞3的效果。强化信息共享，以数字化转型为契机，积极探索“数智赋能平台”专销结合模块建设，搭建专销协同信息共享平台，实现专销日常信息的无缝对接，及时了解辖区社会经济状况、零售户许可证情况、订货与销售数据异常情况预警、案件查处情况等，为许可证后续监管提供依据。强化信息传递，在零售户店面设置“三员”信息栏，充分发挥客户专员、送货员与零售客户接触较多的优势，一旦发现零售户异常经营或违法违规使用许可证的情形，要及时沟通，形成追踪接力棒，及时移交专卖人员调查处理。强化考核激励，加强“三员”协同考核，将许可证后续监管纳入考核内容，科学设置考核指标，对许可证异常情形发现、传递、处置等全流程进行考核，防止出现许可证后续监管中不作为现象。四是强化专销培训。定期开展专销知识系统培训，把许可证相关法律法规列入培训内容，向客户专员、送货员进行宣贯零售户违法违规使用零售许可证的常见情形、处置措施等，便于其更容易发现问题并灵活处置。

4.5 多措并举夯实许可证后续监管工作基础

在人员配备、队所建设、人员素质、智能模式等方面充分发力、精准施策、打牢基础，为许可证后续监管工作提供人力与智力支撑。加强基层稽查人员配备。针对一线稽查人员缺口较大的基层单位，结合实际情况制定相应措施，比如将省局统一招聘的大学生、接收的军转干部充实到专卖岗位，逐步补齐缺编岗位。保证稽查类人员编制，不得将其编制用于增配“管理类人员”。积极推进稽查中队规范化建设，以做实稽查中队（专卖管理所）为基础，推进队伍前移、监管下沉，让稽查人员把更多的时间精力投入到市场监管中，及时发现并处置许可证使用违法违规问题。强化专卖人员培训交流，坚持“引进来”与“走出去”相结合，通过交流学习、业务培训，围绕许可证后续监管工作，进一步开拓视野、理清思路、创新方法，不断提高监管成效。

结语

本文通过分析烟草专卖零售许可证的后续监管现状，针对目前烟草专卖战线存在的突出问题和群众反映强烈的难点、堵点问题，通过开展调查研究，了解实情，分析研究问题症结和对策措施，推动相关决策部署落地落实，为提升烟草专卖管理高质量发展水平添砖加瓦。

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