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摘要：为提高基层应急管理的能力，通过对重庆市区县街道和乡镇基层的应急能力现状开展调查研究，从应急工作年限、应急能力、应急重点工作、应急预案建设等方面，分析基层在应急工作中存在的问题和难点，结合国家关于基层应急能力建设的要求，从基层组织领导、基础投入、基层风险辨识与评估等方面，探索基层在应急能力建设方面的解决思路和方法，促进公共安全和应急管理能力的提升。

关键词：街道与乡镇；公共安全；应急管理；研究；建设。

引言

习近平总书记提出：“要把基层一线作为公共安全主战场，坚持重心下移、保障下移，构建起人防物防技防的公共安全网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的统筹协调” [1]。这一安全应急顶层设计思想，对于探索街道乡镇等基层公共安全和应急管理能力建设与机制创新，具有重要指导意义。

城镇化进程在国家改革开放40多年以来不断加快，人口、财富、资源等各种要素持续向城市汇聚，我国城镇化率从1978年的18.5%提高到 2023年的66.3%，城镇人口和资源的汇聚带来了规模经济效益[2]，同时也带来城镇需要面对各类安全风险的挑战，如发生在湖北十堰“6.13”居民社区燃气管道爆炸事故、沧州崔尔庄镇“3.27”废弃冷库火灾等公共安全事故，这些突发事件给基层人民群众的生命财产带来巨大损失，暴露出在我国街道乡镇基层应急管理工作中有较大的短板和不足。

防范化解城镇基层灾害风险、加强城镇基层尤其是街道和乡镇的应急管理工作，做好应对突发事件的防灾减灾救灾能力建设工作，已成为国家安全的重要内容之一。从2018年以来，中共中央、国务院和应急管理部门相继出台一系列文件（表1），以提升基层公共安全和应急救援能力建设为目的，科学制定了城镇基层应急治理体系和能力建设的总目标和具体任务要求，为当前国家的城镇基层应急治理体系和能力建设指明方向[2]。

1当前基层应急管理能力调研与分析

基层一线的街道、乡镇的应急能力建设，是决定突发事件的应急处置和救援成效的关键因素。笔者结合国内近年来学术界对基层应急管理能力建设的相关研究文献，为得到基层一线应急管理实际的情况，在重庆市区县部分街道乡镇开展调研，自2023年12月起编制了“针对街道乡镇基层应急管理工作的调查问卷”，通过对基层应急工作人员定向发放问卷填写、现场与应急工作者、基层员工谈话交流、到社区和企业实地查看等多种方式，评估和分析目前我国基层在应急体系中存在的问题，截止2024年2月底收回有效问卷126份，主要调研情况分析如下：

（1）基层应急工作者在岗年限调查中发现，从事基层应急工作3年以下约占40%，3-5 年的近一半，5 年以上仅占 16.7%，反映出基层应急同志在一线扎根时间较短、有丰富应急经验的人员较少，同时，基层应急工作者的流动性也相对较大（见表2），不利于稳定辖区的应急管理工作。

（2）基层应急人员的信心调研中反馈发现（表3），对防灾减灾救灾工作经验不够的人员超过一半，主要提及到缺少对真实、较大以上突发事件应对处置的经验，面对常态化的应急工作能力比较强，但非常态化的应急能力明显不足，若在辖区内发生从未应对过的突发事件，基层应急人员的处置信心明显存在不足；对风险源辨识的深度和科学方法缺乏[3]，对地质灾害、气象灾害缺少专业的指导，对突发较大火灾的及时扑救无法估计，导致部分同志信心不足。

（3）在与基层应急人员的交流谈话中，发现他们对自身的应急能力水平提升很关注，希望掌握相关的应急基本理论、辨识各种风险和隐患、参与应急演练、熟悉应急装备、及时组织应对突发事件等技能。从调研能力提升的途径选择（表4）发现，能力来自于长期应急工作经验的占82%，对专业人员从事应急工作也得到认同，但基层人员缺乏应急管理体制、机制发挥的作用，往往认为从直接的应急处置工作中，能得到能力的快速提升，忽略了管理起到的作用。

（4）在街道乡镇基层应急管理重点工作（表5）的调研中，结合对2023年辖区应急资金的主要使用情况，在问卷的8个选项中限选4项，结果显示基层管理者更愿意将资金用在应急救援队伍能力和各项应急演练的建设上，反应出基层在应对突发事件的处置上非常重视响应环节的能力建设，希望救援力量、救援物资、日常演练更能有效、直接的用在有形的方面；对风险隐患排查和治理也有较好的开展，但主要是常态化的工作，缺少有效的辨识方法和技术支撑[3]。

（5）对应急预案的满意度评价调研中（表6），反应出对预案的编制流程符合程序、对基层应急实际情况的比较满意和满意的达到60%左右，说明应急预案管理在基层的建设中有一定成效，对常规灾害应急救援能起到较大的作用，但对极端天气、关键基础设施、森林火灾、地质灾害等基层突发大灾等情景难以准确的预判，平时的应急准备阶段未做好应对重大安全风险的工作准备和思想准备 [2]，缺少大灾事故方面的针对性、适用性的应急预案；调研中发现部分乡镇实战能力不足，一旦有重大突发事件发生，现有应急预案较难支撑开展救援。

（6）基层应急救援力量现状调查（表7）各项得分均未超过 7 分，表现出普遍存在对救援力量建设的担忧，且已组建的应急队伍和救援装备多集中在防汛抗旱、救助受灾群众生活等方面，对较大的突发紧急情况缺乏应变能力；应急队伍稳定性差，个别基层一线应急志愿者“年老的多、青壮的少，有名无人，女多男少”的情况比较突出，在突发事件的危急关头，现有人员的能力与素质还达不到应急处置能力的要求；基层组织动员能力较弱，有效组织本辖区社会力量参与应急救援能力不足，对突发事件的救援对象、第一响应措施、现有工作资源难以准确掌握和执行推动，实施过程中较难开展有效动员和启用各方救援力量。

2基层应急能力提升的建设方法

党的十八大以来，国家层面强调“基层强则国强，基层安则天下安，必须把基层治理现代化作为一项基础性工作抓紧抓实抓好”；要尽可能的把社会应急资源、服务、管理放到基层一线去，让基层应急工作充分发挥能动性，充分使用财权物资，有效的开展基层应急工作 [1]。这些应急管理工作的重要政策论述统一了基层在公共安全与应急治理的思想，规划了基层在一线开展应急综合能力建设的工作方向。通过在基层的研究分析，应急应急能力提升的建设可以从以下几个方法开展：

（1）统一思想，加强街道乡镇基层应急治理组织领导和基础投入。

在基层应急治理中，切实推进各级党委政府的应急管理常态管理工作，定期对非常状态的偶发突发事件的应急治理工作进行分析研判，解决难点问题[2]；深入一线掌握基层存在的实际困难，如应急机构设置、应急在岗人员稳定性、应急物资标准配备等方面，建立财政资金持续投入基层应急的保障机制，统筹组织街道、乡镇各种应急力量和资源，重点对加大基层应急准备阶段所必须的各项资金投入，构建基层应急工作“六有”（图 1）、“十个一”（图 2）等基础条件，让应急治理工作得到基本保障和合适的冗余量。

（2）基层应急工作中，运用安全管理的科学思维和管理方法，组织开展对基层固有重大风险（如危化品重大危险源、水库）评估、特殊事故灾难情景构建、模拟大灾救援行动，形成基层的综合风险库；研究辖区内发生的森林火险、气象灾害、人员密集区域、危化品生产运输等最大可信的突发事件，对突发事件向最坏情况发展的路径规律，梳理出影响风险走向的关键环节和要素，完善突发事件应对流程（图3），按照科学性、适用性、有效性原则组织编制或修订切实可行的应急预案，开展必要的演练，为应对各类不同的安全风险做好充分的准备。

按照“共享资源、互补优势、就近救援、平战结合”原则，建立相邻街道（乡镇）之间、社区（村）之间、企业之间等应急资源共享、应急协作联动、对口支援等机制，在日常平时开展共同培训、共同实践，以提升突发事件时基层协同作战的应急治理能力[3]。

（3）开展基层风险调查、辨识和评估，多措施应对突发事件。

应急管理工作非常重视在准备期间对风险的辨识和评估，充分开展辖区内风险识别、风险分析与评估、单灾种、多灾种等风险状况的调查、辨识、评估与区划（图 4），掌握辖区在历史上灾害风险发生的情况和规律，预测未来可能发生的灾害风险等；开展灾害风险区域格局综合分析，针对不同灾害防治实践，有重点、有特殊性、有指向性地制定区域性防灾减灾措施、进行施实战化的应急指导。

（4）推进街道、乡镇基层企业安全生产标准化建设，针对基层专业技术力量难以支撑企业安全生产的风险辨识、隐患排查和应急管理等问题，可采取“1年1考1聘”的办法，主动借助上级市（县）级组建的应急专家库力量，邀请注册安全工程师、高级工程师、行业专家等组建流动工作站，每年定期深入基层开展安全生产和应急管理工作，如对基层地质灾害、危化品企业、燃气使用、特种设备等进行指导和检查。

（5）加大科技型资源储备，搭建基层立体应急网络。

提升全社会公共安全整体水平和突发事件应急救援能力的重要举措是科技的支撑，智能化手段和技术装备在基层应急治理中的运用，有助于促进行业技术改造、提升安全防范等级、预警监测风险。加大应急物资建设环节的科技力量支撑，逐步将应急预警和救援工作向纵深推进，有条件的基层逐步推广使用卫星林火监测、无人机、 “蓝天卫士”探头、森林防火前端影像、城市内涝监测点、水库水位监测点等突发事件的预警装备[2]，配合基层辖区的护林员、村镇（社区）灾情信息员、社区居民等，建立“五位一体”的卫星、航空、陆地监控、人员瞭望、定期巡护的监测体系。

构建基层应急物资保障网络，建设以政府常备物资储备、企业储备、能源生产储备和社会综合储备为支撑，有计划配置物资适度冗余；根据辖区内突发事件的风险类型特征、地域分布特点、演化规律，以及基层人口流动状况、自然地理环境、经济社会发展等情况，加快构建应急常备物资储备库。建立周边街道（乡镇）、社区（村）与辖区内大商超、应急物资生产企业多方位联系机制，建立应急物资“供应链”。

（6）建立完善的街镇基层应急救助系统。建立“市/区/街道（乡镇）/村”四级应急救援组织， 联动119与120指挥中心、基层卫生院、社区微型应急救援站（点）等多渠道的应急救助基础单元，形成点线结合，覆盖面广、响应灵活的基层应急救援系统，发挥基层的“第一响应人”快速的预警能力，完善“基层15分钟应急响应保障圈” [2]，提升基层在突发事件的第一时间、第一现场、关键人员、应急物资准备等的综合应急响应能力。

参考文献：

[1]习近平总书记系列重要讲话读本（2016年）[M]，北京：学习出版社、人民出版社，2016.225

[2]郑国光等.推进城市基层应急治理体系和能力现代化[J]，中国应急管理科学，2022（1）

[3]程蕊.乡镇基层政府应急准备现状及优化路径[J]，中共福建省委党校（福建行政学院）2020（1）

作者简介：崔政（1972-  ），男，重庆市万州区，大学本科，研究方向为安全管理、仪表检测技术等，工作单位重庆三峡学院，高级工程师，系主任。

基金资助：重庆市万州区科技局：“面向街道与乡镇基层公共安全和应急救援能力的研究与实践”（wzstc20230305）。