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摘要：当前，我国控制性详细规划编制成果作为规划管理的重要依据，在实施过程中往往存在着不适应时代要求、编制流程复杂、审批时效性差等问题，用地咨询应运而生，承担着不可替代的责任。。往往也是规划管理部门审批的主要依据和来源。本次文采取实际案例解析、总结、提升的方法，探索如何通过用地咨询来支撑控制性详细规划编制，探讨城市控制性详细规划与用地咨询相互依存关系，阐述用地咨询的理由和做法。本公司参与的XY市XZ0502地块控制性详细规划实证研究表明，从编制方式适应性、管控吻合度两方面入手来阐述用地咨询指导控制性详细规划编制落地的可能性路径。随着城乡规划的发展，此种新方法的运用既提高了控制性详细规划的可操作性，又具有突出的现实意义.

关键词：控制性详细规划；用地咨询；法定；分层

1.用地咨询概念提出

2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行），其中第二条：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划（图 1-1）”； 第三十八条：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”控制性详细规划在我国城乡规划体系中的地位和作用据此得以确立。

控制性详细规划是《中华人民共和国城乡规划法》确立的法定规划体系中的重要规划类型，是城乡规划主管部门作出行政许可、实施规划管理的主要依据，我国国有土地使用权的划拨、出让均须符合控制性详细规。控制性详细规划衔接规划设计与城市建设管理，是将城市总体规划设定的宏观目标与发展要求等转化为具体控制指标、控制规定及建设要求的规划编制层次。

就目前的相关资料来看，用地咨询还没有严格的学术定义，它是近年来业界为了区分规划行政管理和专家评议或技术论证而采用的一种新颖概念。笔者对用地咨询的理解为：规划管理者在正式做出规划决策、执行规划管理或批出规划许可之前，为了择优方案、技术裁量和利益平衡而开展的以专家论证、公众征询或分析研究等技术咨询为主要手段的设计方法。用地咨询是城乡规划体系的发散，作为我国城乡规划体系中的补充部分，在城市发展和建设中发挥着不可替代的作用。

用地咨询一般的内容大多会分析研究地块的用地性质、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、区域交通规划研究、路网骨架构成及道路规划方案、设计方案及初步设计阶段的咨询。

2. 用地咨询的缘起

2.1用地咨询的过渡性

用地咨询兴起于 19 世纪下半叶的英国，脱胎于工程咨询，缘起于建筑咨询。历经长期演变，国外用地咨询已从专业咨询发展到综合咨询，从规划技术咨询转变为发展战略咨询，从国内咨询演变为国际咨询。国内用地咨询由国外植入，实践成效显著，理论研究不足，方兴未艾。20 世纪末，受国外用地咨询机构的影响，北京、上海、深圳、广州和武汉等大城市相继出现规划咨询专业机构［1］。它们通过专业团队和先进的理念，为城市规划编制和决策提供智力支持，在城乡规划和城市建设中发挥了积极的作用，在社会上获得了较好的声誉。

用地咨询指导控制性详细规划项目将使得控制性详细规划更加直观更加，使得控制性详细规划更加易于落地。用地咨询大量运用于城市管理是在城市棚户区改时期出现，棚户区拆迁完成后，作为存量土地出让就需要出具规划条件，常常因为经济效益需要对所在地块的用地性质、容积率需要进行调整，以满足土地征迁的成本核算。但是在编制城市总体规划或者控制性详细规划时该用地指标是按照拆迁前的用地现状进行性质和指标的赋予，而往往棚改项目又以城建计划中的重点项目存在，目标计划早已订上了安排上了日程。为了快速响应城市更新的需求并减少规划管理部门审批中的困难。用地咨询的流程简单，响应迅速的特点被政府所青睐，提交地方城市规划委员会研究决定，作为出具规划条件的依据或者前置条件。

2.2用地咨询的不可替代性

从以往的案例看，用地咨询涉及规划专业技术涵盖的内容十分广泛，既需要具有规划、建筑、交通、市政及经济等艺术和技术方面的内容，也需要具有社会、文化、公共管理等领域的考虑，还需要具有“找真矛盾、想真办法、做真规划、解决真问题” [2]的规划秉性。

虽然控制性详细规划，但控制性详细规划更强调通过土地的合理利用提高经济效益，同时关注社会公平，提升地区活力，而用地咨询更加关注空间实体，特色塑造。经过了近半个世纪的发展，控制性详细规划的弊端逐渐显现：

1.控制性详细规划的编制和审批的周期很长，手续繁琐，特别是在而城市发展变化快，由于城市发展形势的瞬息万变，而已审批城市总体规划一般的持续时间为20年。这就造成了规划在一定程度上出现一些不适应性，同时也使得以城市总体规划编制的控制性详细规划需要对总体规划方案有一定程度的调整，甚至在个别情况下连总体规划所确定的强制性内容都无法在控制性详细规划中得以落实。控制性详细规划在管控的这些年中，没有更改控制性详细规划的部分仅仅占到了不到10%（图2-2）。

2.当前，控制性详细规划仍是控制性详细规划在用地性质的规定上过于“死板”。随着我国城市化进程的不断发展，为了防止城市出现“摊大饼”的情况，城市的用地政策开始收紧，对此，集约化的管理便成为我们必须要面临的问题。在城市发展建设以及土地利用中，要进一步落实好集约高效利用原则，积极打造生活综合体，保证土地同时具备居住、商业、公共服务等多种功能。对此，仅仅是从兼容性增加角度出发的控制性详细规划是无法满足城市发展布局需求的。

3.控制性详细规划对各类用地指标的规定缺乏弹性在控制性详细规划过程中，针对各类土地的指标规定同样存在很大困难。一般认为，如果指标设置得过高，会影响城市建设的秩序，而过低的指标则不利于城市的集约化发展。因此，目前的用地指标只能够参考以往的经验进行大致的估算，无法得到一个科学的结论，以适应时代的发展。这也导致控制性详细规划被反复修改主要原因（图2-3）。

之所以用地咨询在当下的规划管理中能够打破藩篱的存在，他必定和传统规划体系相比存在一定的优势：

1.提高城市规划成果的科学性。用地咨询通过对城市线下发展情况的各类要素的分析，编制城市未来的发展目标，并通过规划管理决策将规划方案转化为城市的建设依据，将用地咨询机制一如城市规划决策过程中无疑有助于提高规划成果的科学性[4]。

2. 促进城市空间资源分配的合理性。改革开放以来，我国的城市建设打破了计划经济时代国家作为城市投资唯一主体的传统，形成了多元化的融资渠道和投资模式，给城市的快速发展注入活力。城市规划也不再是我们进行思辨时的抽象概念，而是指一种具体的、用于引发和指导参与及实施行为的社会活动[5]。随着市场行为的日益活跃，政府、开发商和市民等利益主体的多元需求交织在城市空间里，他们对城市空间资源分配的要求和自身利益的追逐，增加了城市建设和管理的复杂性。这就要求城市规划的核心价值以多元化价值为导向，并以维护多元化的价值为根本任务[5]。用地咨询有助于协调城市空间利益的分配，满足了多元利益主体的需要。

3. 推动城市规划管理的时效性。用地咨询的兴盛，不仅仅是因为其宏观考量全面时能综合多重规范和法规，更因为其编制的快速响应速度。能够在短时间内确定适应的用地性质、协调均质的城市高度、适宜的用地承载力范围内的城市容积率、满足生活必须的配套服务设施等相关指标。

2.3用地咨询的阶段性

用地咨询发展至今根据其不同的侧重大致能够分为是个阶段：

1.棚改时期的扩张期。用地咨询作为专项工作的应用，解决了已审批的规划内容过老过旧的情况。以法律和规范为准绳的用地咨询解决了规划管理者们的“拍脑袋”定指标无依据的突破性难题。

2.规划申报审批的补白期。渐渐的用地咨询由单一的棚改项目拓展到城市全域范围内。城市控制性详细规划是地方政府根据当地城市发展的情况，按照年度城建计划进行的耗费地方财政的的时序性规划方案。随着城市的发展个别项目的落地选址不在控制性详细规划编制范围内，没有上位规划的依据作出指标的决策，导致无法进行土地划拨和出让，项目迟迟不能落地。此时就会借助用地咨询的方式辅助规划管理单位进行规划用地条件指标的确定。

3.控制性详细规划的编制完善期。有些地块编制时地块面积过大，导致用地范围内的尺度不合时宜，需要增加城市支路，以满足相关的规范要求。避免不同土地权属单位地块各自为政，争奇斗艳。用地咨询则会从城市形态、建筑布局、开敞空间、地块服务设施服务半径等方面入手，宏观调控来提升城市形象。从原来的二维管控上升到三维

4.控制性详细规划的指标调整论证期。年代过于久远的控制性详细，在指标制定不能够城市发展需求，用地咨询的规划论证就能够佐证控制性详细规划调整的科学性，相当于控控制性详细规划的专题研究报告的地位。

3.控制性详细规划与用地咨询的法律与现实关系

3.1不相上下的用地管理效用

在规划行政主管单位中用地管理中常用的两种方法有：先例法和论证法。先例法就是依据周边地块指标或者相似类型的落地项目参考出具相关用地指标。论证法就离不开我们所说的用地咨询，通过论证的形式来评估用地指标的准确性。控制性详细规划作为用地咨询的依据，同时用地咨询作为控制性详细规划的深化、细化以及补充共同指导我们规划管理（图3-1）。

3.2自上而下的用地控规管控

控制性详细规划以城市总体规划为依据，承担了城市总体规划和修建性详细规划、建筑设计、规划管理、规划实施之间的桥梁作用，起到了承上启下的作用。通过对城市各种资源的分配和利用，达到调控宏观经济、保障公共利益、保证社会公平、改善人居环境的目的。是城乡规划主管部门作出行政许可、实施规划管理的主要依据，至上而下管控城市建设用地。

3.3自下而上的用地咨询论证

用地咨询作为用地规划学科技术审查必备服务事项，两方面作用：一是，控规未法定化或未覆盖地区，规划条件制定的直接依据，二是细化控规分图则，根据用地权属出让要求，平衡控规地块最小单元从建筑布局、交通容量、环境容量等方面分析地块综合的开发总量和强度。

4.控制性详细规划与用地咨询的归途：法定化

4.1地位分层

在规划管理的过程中，对于项目实际落地的依据往往有城市总体规划、控制性详细规划、用地咨询三个层次。控制性详细规划作为指导用地咨询编制，使其成为可感、可视、可触的三维空间形态。

建议未来将用地咨询纳入到我国的城乡规划体系作为衔接控制性详细规划和修建性详细规划关于区域建设的割裂，或者将用地咨询作为规划实施的一种法律途径，作为补充规划体系存在的割裂状态。

4.2用途分层

城市控制性详细规划是城市总体规划的下一层次的规划，是对总体规划的完善和总结，也是对下位修建性详细规划指引，起着承上启下的作用。

以用地咨询为前提虽然在实践中都能够指导规划条件的出具，用地咨询从一定程度上成为辅助指标制定的手段。用地咨询既可以指导后期修建性详细规划得实施，也可以论证城乡总体规划和控制性详细规划的用地性质、用地划分等相关管控要素的科学性。

4.3区域分层

核心区严格执行控规，非核心区在总量平衡的前提下可对地块进行分割。

二者都属于城市规划的体系内容，但二者涉及的范围不同。城市控制性详细规划是城市总体规划下一层次的规划，是对城市总体规划的解读，是规划与管理、规划与实施的衔接环节，但控制性详细规划并不会对城市总体规划产生指导性影响。城市设计则分为总体城市设计和重点地区城市设计，贯穿于城乡规划的各个层次，对城乡规划的指导更加全面和丰富。

4.4尺度分层

控规根据规模大小，可划分为城市、片区、单元、街区、街坊、地块6个尺度层级。覆盖的范围更广阔，所以就形成了“大而粗”的规划模式。

用地咨询可细分为街坊、地块、权属单位3个层级。是对上位控制性详细规划规划的深化和细化，属于“小而全”的规划模式。

4.5内容分层

城市控制性详细规划研究的对象更偏向于二维的平面，涉及土地性质、用地范围、平面布局、道路等内容，控制的手段和控制的内容平面化，便于操作管理，通过二维的手段来完成对城市土地资源的配置和对土地开发行为的控制。

用地咨询以城市空间形态的研究为主，重视建筑群落空间布局、城市整体景观、街景等的塑造，是对城市三维空间的合理安排，除此之外还涉及经济测算、城市设计、地块规划设计等内容。更为细化与具体落地性更强。用地咨询从形体维度、管控效果、管理过程等方面都是对控制性详细规划的“升华”（图3-2）。

4.6程序分层

用地咨询审批的流程一般为：委托单位申请对地块进行用地指标测算——设计单位出具用地咨询方案——提交相关管理部门审核——重要地块提请规委会或业务会研究——作为规划管理依据。

控制性详细规划审批的流程一般为：市人民政府根据需要组织编制控制性详细规划——征求利害关系人意见（必要时听证）——组织编制机关审查草案——组织部门/专家评审——审批、公告、备案。

5.XY市XZ0502地块用地咨询支撑控制性详细规划编制案例解析

5.1区域背景分析

XY市XZ0502地块位置位于XZ区奔驰大道西侧，属于《XY市城市总体规划（2011年-2020年）》城市建设用地范围内，该区域没有进行用地安排，没有上位规划的指引。但该片区正在编制的《XY市国土空间规划》中进行了用地安排，目前控制性详细规划的编制没有相关依据。无法支撑项目落地的用地指标的出具。

片区为XY奥特莱斯购物广场及周边配套项目作为襄州区招商引资的重点项目，为加快项目建设，无法等到《XY市国土空间规划》编制完成后。特此提出按照用地咨询为前提，从地块的划分、建筑的高度以及相关配套的位置作为指导控制性详细规划编制的依据，尽快完成XZ0502地块的控制性详细规划的编制工作。用法定的程序为项目用地出具用合法合规的地规划条件。

5.2层级关系分析

XY奥特莱斯购物公园项目（图5-2）作为XZ区人民政府重点招商引资单位，前期投资方早已和政府达成意向合作目标在招商手续中进行了明确，编制用地咨询报告，指导该地区控制性详细规划的编制，走编审流程。以定式的法律形式——控制性详细规划予以认证。

用地咨询一般是在指标缺失的情况下，以相关规范和法律要求为准绳开展的城市设计。它可以作为控制性详细规划指标确定的论证因子，也可作为修建性详细规划的指导手册。

5.3内容深度分析

现行用地咨询种类有很多，有从感性的角度思考城市的发展，融入较多概念性的东西，与实际情况结合不紧密，控制手段多以导则的形式出现，规划管理的可操作性不强；也有像奔驰探讨的XZ0502地块控规以项目落地为前提的协调用地的用地咨询报告为主的用地咨询，考虑相关配套设施的内容安排（表5-1），整合方案布置，重视现实中的可操作性。现行用地咨询没有形成一套统一的编制标准，用地咨询的内容、格式、要求、图则等各不相同，城市管理无从下手，不能形成一套行之有效的管理办法。

控制性详细规划这有一个相对固定的模式和套路，有标准的文本、说明书和图则内容的要求。用控规的手段强化用地咨询的不规范的地方，按照标准体系模式（图5-3）进行规划管理审批。

5.4程序繁简分析

如果XZ0502地块按照标准流程的化，时间将遥遥无期，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，先要制定安排城市城建计划，报市政府审批确定。再组织设计单位编制城市的控制性详细规划，征求公众意见，召开专家评审会评议设计方案，将最终成果公示30日后，报本级人民政府批准，市人民政府审批通过后报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

用地咨询的程序就相对简单一些，方案提交规委会研究通过后，公示后即可使用，指导指标出具或控制性详细规划的编制，不需再向上级人民政府备案。

6.结语

控制性详细规划与用地咨询互为依据、互相补充，用地咨询虽然不是法定规划，但可以辅助编制或替代法定规划。用地咨询用途、内容、成果和技术已逐步走向成熟，今后必将被提升至新的研究高度。用地咨询法定化仅为笔者的思考，本公司参与XY市用地咨询项目的总结，希望这套思路和模式能为“襄十随神区域”用地规划管理工作提供些许帮助，我们将不断完善，力争形成范式，仅业内参考学习。

参考文献：

[1]邹妮妮，欧阳东，赵四东.转型期规划咨询存在问题与改革创新方向探析[A].安徽农业科学，2014

[2]余颖，余辉.规划管理与咨询一体化的机制创新[A].规划师论坛，2011

[3]汪坚强.中国控制性详细规划的制度构建[M].北京：中国建筑工业出版社，2017

[4]刘贵利.城市规划决策学[M].南京：东南大学出版社，2010

[5]杨帆.城市规划政治学[M].南京：东南大学出版社，2008