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摘 要：随着我国城市建设发展正在从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整的新阶段，在存量规划的时代大背景下，娄底市城市建设发展方式由“增量扩张”向“存量优化”的内涵式发展转变。目前，娄底市中心城区城市建设发展面临城市增量空间受限、存量土地利用率不高的问题。因此结合城市更新推动存量土地开发是我市中心城区未来城市发展的核心手段之一，使之能够成为娄底支撑城市建设和推动城市空间结构提升的重要载体，是娄底打造高质量发展核心引擎的必然要求。如何加快推进城市更新、有效挖潜低效存量土地和妥善解决历史遗留问题，是促进城市提质发展的重要举措。本文结合省内外各城市实施城市更新行动成功经验做法开展探索，学习借鉴，总结经验，探讨特殊地块开发提高开发强度的科学性和合理性，并提出开发强度提高的策略要点。

关键词：城市更新；开发强度；存量用地；高质量发展

1.绪论

1.1研究背景

随着城市近十年来的飞速扩张和建设，存量用地开发已作为“内涵式”发展时期的城市发展和空间治理主要方式，是存量用地更新和优化背景下国土空间规划管理的重点领域，是助推城市提质发展的客观需要。摸清近年来娄底市中心城区飞速发展后剩余的存量用地资源，统一规划，统筹考虑城市空间发展需要，推动城市高质量发展。目前我市中心城区部分城市更新项目、危旧房改造项目以及多宗历史遗留存量用地在具体实施过程中因政策制度和规范标准的变化，导致地块的开发强度难以满足相关利益人的诉求，这类特殊地块需要多维度思考，寻求解决实际问题的对策和方法。

1.2存在的问题

通过娄底中心城区近二十年土地市场的发展情况来进行分析，除公开“招拍挂”外自主形成的土地开发模式主要分为土地预约开发模式、开发商主导开发模式和政府主导的城市更新模式三种，每一种开发模式的产生都是基于当时的政策制度和时代背景，基本符合当时的市场需求。在具体实施过程中，因政策制度变化、补偿协议未统一和投入产出不平衡等原因导致部分项目无法推进，从而引发一系列遗留问题和信访矛盾。因此从上述三种典型模式为代表开展分析研究，以解决实际遗留问题为前提，确立允许特殊地块提高开发强度的原则，并在后续城市规划管理和政策制定中予以落实。

1.2.1土地预约开发模式

2004年8月之前，市人民政府采取土地预约制度的方式进行土地出让，开发商通过与市人民政府签订合同，对意向地块开发容积率进行预约，部分用地预约容积率超过4.5；8月之后，土地出让政策发生了变化，土地出让必须通过公开“招拍挂”的方式进行。新旧政策的更替，必然产生旧有模式下未能及时妥善开发的地块，从而形成历史遗留问题。

1.2.2开发商主导开发模式

过去十年娄底中心城区的土地开发建设模式主要以开发商为主导，开发商看上哪块土地，便自行与地块内住户私下签订补偿协议，协议住房建筑面积补偿标准由最初的1：1.2演变至1：1.6甚至更高。而地块内各住户对补偿协议要求不一，协议无法在同一时间节点签订，导致地块开发时序延长、成本增加。2018年住建部出台《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），其中明确规定住宅项目容积率不超过3.1，建筑高度控制在80米以下，故诸多已签订补偿协议项目的预开发容积率与规范冲突，项目无法如期建设且部分地块内部现状建筑均已拆除，引发群众上访矛盾。

1.2.3政府主导的城市更新模式

近两年城市更新也作为城市内部提质发展的主要空间治理模式，但目前城市更新项目如何实施缺乏统一的规范标准，地方政府在资金筹措上也很难一步到位，在部分项目具体实施过程中“拆除重建和大拆大建”等负面作用不断显现。在娄底市中心城区具体实施城市更新项目的过程中，部分小区居民住房存在结构性安全问题，是拆除重建还是维修加固等问题没有统一政策制度，缺乏统筹安排，导致大部分城市更新项目推进缓慢，在一定程度上引发群众不满。

1.3娄底市土地市场和相近城市存量土地处置情况

1.3.1娄底市土地市场

根据《娄底市中心城区房地产市场发展报告（2017年）》数据显示，2010年全国房地产政策红利出现，我市房地产市场进入井喷期，随之商住用地土地供应量也逐年增加，直至2014年商住用地土地供应量开始降低，2010年商品房土地供应量为79.22公顷，2011年商品房土地供应量为94.74公顷，2012年商品房土地供应量为135.34公顷，2013年商品房土地供应量为246.73公顷，2014年商品房土地供应量为133.4公顷，2015年商品房土地供应量为78.76公顷，2016年商品房土地供应量为80.23公顷，2017年商品房土地供应量为52.31公顷。2018年以后，城市发展方式开始发生转变，“摊大饼”方式转变为“存量挖潜”，新增商品房土地供应急剧下滑。

图1 2010年-2017年娄底市中心城区商品房土地供应量情况 来源：作者自汇

1.3.2相关城市存量土地处置情况

在横向对比娄底市周边4个四线城市闲置土地平均处置率和存量土地平均供应比例，各政府均采用收回重供、旧城更新、增资技改、提高容积率、盘活“僵尸企业”等举措来积极盘活存量土地，但是在闲置土地平均处置率和存量土地平均供应比例来看，5个城市自2020年、2021年、2022年闲置土地处置率分别为75.76%、71.23%和69.27%，自2020年、2021年、2022年存量土地平均供应比例分别为75.27%、70.35%和57.03%。综上所述，自2020年开始，整体的闲置土地处置率和存量土地供应下降明显，土地出让收入下滑严重。在考虑高能级城市建设需求和土地经济效应，仍需积极调整土地出让政策，激发土地市场的活力，提高存量土地的处置率和出让收入。

图2 2020年-2022年娄底周边四线城市闲置土地平均处置率和存量土地平均供应比例

来源：作者自汇

1.4研究的目的

综合以上开发模式难以开发影响因素分析可知，政府在解决历史遗留问题、存量用地和危旧房改造等特殊地块开发时，应依实际情况设定规划设计条件，分析各方之间的关系和结合点，确保规划容积率匹配项目建设开发实际情况，保障土地要素的节约集约化利用，实现城市高质量和高效率发展的双目标，并提出适用于娄底市中心城区未来存量土地建设与公共利益并存的开发强度设定模式。同时对娄底市中心城区特殊地块开发强度提高的必要性进行分析，尝试对特殊地块开发建设提高开发强度出台具体政策支持，合理解决城市建设过程中所产生的历史遗留问题和预判未来城市建设过程中所碰到的问题，进一步优化营商环境，加快建设营商环境优秀城市。

1.5研究方法

1.5.1政策研究

进入存量发展阶段，存量用地开发是目前城市建设主要的发展方式之一，开发强度是项目开发建设经济利益的最直接体现，成为存量开发利益博弈的焦点。从2021年开始，国家为贯彻落实新发展理念，统筹发展和安全，科学合理、经济有效地利用土地和空间，确保居住生活环境宜居适度，相继出台了存量用地和城市更新有关开发强度的有关标准和政策文件，以推动城市高质量发展。

1.5.2案例研究

案例主要通过深圳市规划和自然资源局官网发布的城市规划管理规定，长沙市、邵阳市和衡阳市公共资源交易中心官网公示的土地拍卖公告等相关的统计数据。

2.相关政策解读与案例研究

2.1政策文件解读

2.1.1国家、省政策文件

一是自然资源部2023年11月10日印发的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号）中提出了三大举措：城市更新要求融入国土空间规划体系；针对城市更新特点，改进国土空间规划方法；完善城市更新支撑保障的政策工具［2］，包括结合城市更新需求完善地方规划和建设技术标准，其次强调按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则妥善处置历史遗留问题。二是2022年1月湖南省住房和城乡建设厅等三部门联合印发的《关于加强新建建筑高度管理的通知》（湘建设〔2022〕7号），明确提出“超过80米的住宅建筑”应书面征求消防救援机构意见，并与当地消防救援能力相匹配。

2.1.2其他市州政策

一是2021年长沙市人民政府办公厅印发的《关于全面推进城市更新工作的实施意见》（长政办〔2021〕14号）提出：在更新片区外部规划条件发生重大变化且不突破规划底线的前提下，优化规划指标设置，涉及规划调整的更新片区策划方案连同规划修改意见报市规委会审查。二是2021年长沙市人民政府办公厅印发的《关于加强城市更新片区土地要素保障的通知》（长政办〔2021〕27号）明确：鼓励担当作为，对参与城市更新工作的单位和个人，因探索创新、经验不足而造成的失误，在决策程序合法、不以牟取不正当利益或者恶意损害国家利益、社会公共利益为目的的前提下，主动止损的，不做负面评价，免于追究责任。三是2020年3月《邵阳市国土空间规划委员会2020年第1次会议（专题会议）纪要》提出：城市规划和建设应按国家要求全面执行，特殊情况需单独报规委会研究确定。

2.2案例借鉴

2.2.1 深圳市存量用地开发政策

2018 年，深圳市人民政府发布了《深圳市城市规划标准与准则》［5］，对各类用地的开发强度指标根据现有的房地产市场行情和深圳市实际发展需要进行了调整。主要内容包括：提出了居住、商业服务业、工业、物流仓储等地块容积率确定的方法与指引区间。其中规定“居住用地容积率在密度一、二区容积率最大值可达到6.0，密度三区容积率最大值达到5.5，密度四区容积率最大值达到4.0，密度三区范围内的居住用地若位于轨道交通站点500米范围内，容积率最大值可达到6.0控制。深圳市2018年对开发强度的重新调整反映了城市建设需要进一步适应市场环境和满足相关利益人的诉求。

2.2.2 土地拍卖案例研究

2023年下半年，长沙、邵阳和衡阳等城市均有容积率超3.1和建筑限高超80米的控规调整项目和土地拍卖公告，通过当地官网进行公示。从2023年12月12日邵阳市公共资源交易中心公示的邵阳市资江南岸片区控规7-3#地块拍卖出让公告（居住用地容积率≤4.0，建筑高度≤100米）、2023年11月11日长沙市资规局官网公示的长沙市省府分区九峰单元控规S09-A22等地块规划修改（将居住用地容积率调整至3.5，建筑限高调至100米）和2023年6月21日衡阳市资规局官网公示的衡阳市雁峰第五片控制性详细规划局部修改方案（中小学用地修改为二类居住用地，容积率调整至4.3）等案例来看，针对特殊地块，可结合地方实际情况通过控规修改，在满足消防、日照、不产生周边矛盾和书面征求同级消防救援机构意见的前提下，地块开发强度可适当提高。

2.3经验总结

综上所述，政府层面可根据实际情况制定出台适应地方发展需要政策文件，支持城市存量土地开发、危旧房改造和历史遗留问题的解决。从其他城市出台的相关政策规定、议事制度、控规调整审批和土地拍卖情况分析，针对娄底市中心城区城市建设发展过程中形成的特殊地块，可结合实际情况对地块开发强度适当提高。

3.解决娄底市中心城区特殊地块难以开发的思路及对策

针对特殊地块开发建设问题，结合其他市州实施情况，我市可以借鉴经验，逐步建立起刚性与弹性相结合的规划制度和议事机制，从政府层面出台政策文件及规范标准，从解决历史遗留问题和维护社会稳定出发，在规划修改严格落实法定要求的情况下允许特殊地块住宅项目通过总量控制、区域平衡的方式，容积率突破3.1，住宅建筑最高限定调整至100米。

3.1识别可调整对象

建设用地开发强度的提高必然会挤压城市公共空间，降低城市宜居性，增大了教育、医疗、交通、给水、电力等公共服务设施和市政基础设施的负荷压力，对城市的风貌景观造成一定的负面影响。因此在推动存量用地提质发展和推进娄底市中心城区特殊地块开发建设为目的出发，需要科学合理的制定适应娄底市中心城区特殊地块特殊地段开发强度可调整原则，使其在满足相关利益人诉求的同时也能满足城市高质量发展的需求。

3.1.1 坚持可调整地块是特殊地块

首先由市人民政府相关部门认定该类地块为城市建设过程中所产生的特殊地块，本着实事求是解决问题的思想去探索创新，化解社群矛盾，灵活借鉴相关经验，制定相关政策制度予以解决。

3.1.2 坚持可调整地块是特殊地块

坚持调整地块以排除居住危险和安全隐患、推进存量土地开发为根本出发点和落脚点，切实保障住房安全，解决住房困难，改善人居环境为前提，在符合居住街坊或五分钟生活圈居住用地开发建设总量不突破的前提下，允许容积率等开发强度指标有所突破，并征求地段相关利害人的同意后，组织专家论证，集体决策的方式落实规划修改的法定程序要求后报市人民政府批准。

3.1.3 坚持不得影响周边相邻地块的开发建设和其他直接利害关系人的合法权益

特殊地块开发建设审批前，应科学论证项目的可行性，并征求相关地段利害人的意见，确保项目开发建设不对周边产生负面影响。

3.1.4 坚持已出让地块容积率不得调整

根据湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》（2015年）第二十七条规定：“对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，除公共利益需要外，申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施配套的，城乡规划主管部门不得批准［3］。”

3.2推进《娄底市国土空间规划管理技术规定（2023年）》修订版的制定工作

建议根据国家、省相关政策文件和相关城市实施经验，在《娄底市国土空间规划管理技术规定》中增设符合可调整原则的特殊地块将住宅建筑最高限定调整至100米，容积率可突破3.1的规定。具体容积率应根据生态环境、社会环境质量、公共服务设施和基础配套设施承载力、历史保护、生态保护、日照、消防等要求设定。同时在新规定中增加容积率奖励机制，确立奖励标准。开发主体在特殊地块开发工程中提供一定的公共空间和公益性设施，允许在原有容积率基础上进行增加，提高特殊地块在容积率提高过程中的弹性和适应性。

3.3出台关于城市更新项目实施的政策文件

应以实施城市更新为契机，解决危旧房改造、存量土地开发和历史遗留问题难以实施推进的问题。结合我市实际情况出台关于支持城市更新项目的政策文件，例如减免教育配套费及相关规费、修订国有土地上房屋征收管理办法等。并效仿长沙经验，在城市更新片区改造中坚持政府主导，优化规划指标设置，鼓励积极作为，对参与城市更新工作的单位和个人，因探索创新、经验不足而造成的失误，在决策程序合法、不以牟取不正当利益或者恶意损害国家利益、社会公共利益为目的的前提下，主动止损的，不做负面评价，免于追究责任的建议。

3.4建立“一地一议”制度，因地施策

本着实事求是、以民为本的原则，建立“一地一议”制度，因地施策。对特殊地块突破容积率限定、建筑限高等个案问题，首先由责任主体（所涉土地权属人或城市更新开发责任单位）向市人民政府提出申请，市人民政府认为符合可调整对象原则的，由责任主体委托具有相应资质的规划机构编制控规修改方案，市资规局组织相关职能部门和专家团队，从容积率、建筑高度、退界、日照、消防、公共服务设施和基础配套设施承载力、社群矛盾、经济性多方面开展技术审查，审查同意后对社会进行公示，公示时间不少于30天，公示无异议后形成专题报告报市国土空间规划委员会审查，集体决策，做到“一地一议、一地一策”。

3.5特殊地块实施主体建议

为加强政府对特殊地块处理工作的统筹，高质量推进我市危房改造和历史遗留问题的处理，建议特殊地块项目优先由国有平台公司承担，坚持中心城区一盘棋，因各个小区的现状、区位都不一样，拆旧建新的收益率高低有别，由同一家平台公司统筹负责可将成本均摊，有利于处置一些“疑难杂症”；有利于充分发挥国有平台投资公司社会责任和城市建设的担当作用，并规避利益输送风险；有利于推动国有平台投资公司转型发展。

3.6配套财税政策

特殊地块建设过程中涉及城市更新项目的应积极争取中央和省资金支持，鼓励利用中央、省政策性资金，争取更多的政策性贷款、专项债等用于特殊地块项目开发建设。特殊地块新增土地出让收益应优先用于平衡全市更新资金缺口。符合国家、省、市有关规定并纳入更新年度计划的，可享受相关税费减免政策［4］。特殊地块项目资金整体不能平衡，确需从新增土地收益、房产、建安等税费奖补中弥补资金缺口的项目，由市人民政府按照相关要求批准同意后执行。

结语

从宏观政策来看，提高土地开发强度违背了党的二十大提出的人民城市人民建人民城市为人民的核心理念。从中观角度来看，提高土地开发强度开发会导致人口的进一步聚集，挤压城市公共空间，造成现有公共服务设施、市政基础设施的超负荷运作，对城市的宜居性、公平性和景观风貌上造成了一定的影响。但是在微观角度来看，提高土地开发强度解决了娄底市中心城区特殊地块难以开发等问题，在另一层面助推了城市发展，化解了社群矛盾，体现了政府担当。因此娄底市中心城区特殊地块开发强度设定过程中应在多方利益主体之间寻找平衡点［1］，在不破坏城市整体景观风貌和满足详细规划确定的强制性管控要求下进行特殊地块开发强度调整。具体措施应从特殊地块开发等方面制定政策文件予以支持，其次由相关职能部门认定是否符合特殊地块开发要求，最后对特殊地块提高开发强度进行必要性和可行性论证，使其在满足相关利益人的诉求情况下创造合理的公共利益，并以此推动整个中心城区城市建设和治理水平。

参考文献

[1] 宋思琪. 存量发展背景下城市更新单元开发强度研究——以深圳为例[D]. 辽宁：大连理工大学，2021.

[2] 孙蔚. 城市更新规划统筹有了新指引[N]. 中国消费者报，2023-11-29（003）.DOI：10.28867/n.cnki.nxfzb.2023.002419.

[3] 黄斌，湖南省新型城镇化建设研究[D]. 湖南大学，2017.

[4] 娄底市人民政府办公室关于印发《娄底市城市更新实施办法》的通知[Z]. 娄底市人民政府办公室，2022-04-20.

[5] 王玮. 深圳城市规划发展及其范型的历史研究[D]. 湖北：武汉理工大学，2005. DOI：10.7666/d.w029833.