作者简介1：张育绮2004.4.16，女，汉族，山东省寿光市，本科，学生，中国共产党历史，山东省济南市山东师范大学马克思主义学部，250307

二作：赵一卓

三作：李瑞泽

本文系山东师范大学2024年度大学生创新创业训练计划项目城乡融合进程中县域治理共同体建设研究——基于寿光、青州、诸城三县的调研（项目编号：2024020104）研究成果

摘要：既有实践表明，仅从“村庄治理”小尺度或模糊“县乡治理”大尺度的县域治理研究，可能忽视县域环境中各方治理主体的有效联动，进而在一定程度上制约城乡融合进程。本课题将在考察山东省潍坊市三个典型县域中城乡融合发展工作中典型案例的基础上，就城乡融合发展进程中县域治理共同体建设的运行机制、现实挑战和集成路径进行专门探讨，进而深化学术界和实践部门对于城乡融合发展进程中县域治理共同体建设的独特价值和具体运作方案的认识，以全面提升城乡融合发展效能，助力中国式现代化、共同富裕的实现。

关键词：城乡融合；县域治理共同体；县域治理一体化

引言

中国特色社会主义进入新时代以来，中央高度重视加强城乡融合发展工作。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确指出县城是城乡融合发展的关键支撑，并提出了一系列具体要求，旨在加强城乡融合发展、促进新型城镇化建设[ 中共中央办公厅，国务院：《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，人民日报，2022年.]；2024年，中央一号文件更进一步强调，通过县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置，促进县域城乡融合发展[ 中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见，新华网，2024年.]。因此，县域资源能够有效疏通城乡发展要素、平衡区域发展，而以县域为核心的治理机制则成为城乡融合进程中的关键。在这一背景下，城乡融合发展进程中的县域治理机制开始凸显为学术界高度关注的一项重要课题。鉴于此，为更好地探索城乡融合进程中县域治理模式，团队选取了山东省内入围2024年百强县市的三个县级市——寿光、青州、诸城作为调研对象，基于对典型地区的具象化考察，立足中国现代化发展实际，创造性地提出“县域治理共同体”治理模式，为社会治理共同体研究提供县域视角的补充，为推动县域治理体系和治理能力现代化提供理论支撑和实践指导。

一、以“主体-过程-政策”三维协同为特征的县域治理共同体发展新机制

（一）寿光、青州、诸城三县治理共同体模式调研分析

调查小组调研了寿光、青州和诸城在城乡融合进程中推进县域治理共同体建设的政策导向和发展态势，在对具体案例进行初步地实践模式“类型化”归纳基础上，概括提炼出反映共同规律性和广泛借鉴性的县域治理共同体运行机制。

1.寿光县域：数字技术协同型县域治理共同体模式

自2018年以来，寿光定位于一体化大数据平台县级节点，开展大规模“数字革命”，探索出数字技术赋能城乡融合的新路子。为加快县域数字经济发展，寿光制定了《关于印发数字寿光暨数字政府发展规划（2023-2025）的通知》，明晰了县域内数字规划、数字服务、数字治理等内容[ 《关于印发数字寿光暨数字政府发展规划（2023-2025）的通知》，寿光市大数据中心，2023.]。同时，寿光以数字化治理、统领县域城乡数字体系建设，形成“县城—乡（镇）—村”数字化治理结构，将县域全域地理空间和市场空间连接起来，促进了城乡产业数字转型，为城乡融合发展的县域治理共同体建设释放了“数字经济”动能，从而促进城乡融合高质量发展。

2.青州县域：文旅业态协同型县域治理共同体

2022年，青州颁布了《青州市“十四五”文化和旅游发展规划》，以“文化赋能、项目带动、集群发展、共建共享”[ 《青州市“十四五”文化和旅游发展规划》，青州市发改局，2021.]为基本思路，大力发展“旅游+”，将文化旅游全域融合贯穿沿线，将县域精品点位串联成网，以打好“文旅牌”推进绿色共富示范区建设，绘就县域城乡融合新图景。青州基于县域特色优势，推进县际外向性资源要素融入与县际内向性自主性治理能力有机结合，使青州县域在文旅业态融合的市场化场景中彰显文化魅力、激发生态活力对于赋能城乡融合高质量发展的动力。

3.诸城县域：空间结构融合型县域治理共同体

诸城县域为推动城乡要素的双向流动，出台了《推进“三区”共建共享的实施意见》，加强生产园区、生活社区、生态景区“三区”共建共享的顶层设计。在生产空间上，推动中心城区、重点镇、特色小镇、农村社区在空间结构上实现融合发展，提升人口、土地、资金等资源要素在县域生产空间上的高效利用，以全面提升城乡融合发展的经济效能;在生活空间上，始终坚持宜居为本、绿色为基，建设新型生活社区和优美生态景区，提高城乡生活空间的宜居适度；在生态空间上，诸城县域利用生态资源的空间分布，积极推进生态产业化和产业生态化的空间实践和价值变现，实现城乡经济发展和城乡美丽宜居在同一地域空间的共赢。

（二）以“主体-过程-政策”三维协同为特征的县域治理共同体发展新机制

基于对寿光、青州、诸城县域治理共同体治理模式的调研分析，为进一步完善县域治理共同体的治理机制，应从“主体—过程——政策”三维协同构建。

由多个主体共同参与构成的“主体维”，作为县域自主性治理运行的核心机制，发挥着“主导层”的关键作用。积极推动“一元核心、二元主体、多元辅助”的权责结构。这一结构旨在构建党委全面统一领导、政府主体有效引导、市场主体深度介入、社群主体广泛参与的县域治理共同体，通过主体间的协同合作，实现治理的“有为”状态。

由治理系统构建的“过程维”构成了县域共同体治理运行的“驱动层”机制。构建“制度—组织—情感”协同驱动的县域共同体治理实施过程，以过程治理的协同效应实现治理“有效”。制度化治理需不断完善县域内政治参与的制度化与政治管理的制度化；组织化治理应加强政府网格化治理，促进党组织领导下的自治性组织的培育和发展；情感治理以情感联系为纽带，形成具有凝聚力的情感共同体。

县域自主性治理运行的“保障层”机制由政策治理体系构建，涵盖政策决策、转换、执行、反馈等多个环节，实现县域内统一运作。包含县、乡、村的政策共同体不仅表现为各治理主体利益共享、责任分担，还体现在治理主体间的情感沟通、资源流动、功能互补、工作协同等多个维度。通过完善政策转换机制、政策动员机制及政策沟通机制，确保多维政策机制韧性实现治理“有力”。

二、城乡融合发展目标下寿光、青州、诸城县域治理面临的新挑战

（一）县域治理主体单一

潍坊、青州、诸城的部分地区仍存在基层治理主体空白点、薄弱点。由于主体地位不对等，导致县域治理过程中容易出现“一言堂”或“家长制”等问题。尽管在持续下放权力，县域治理仍然以一种制度的方式运行着，基层政府仍然扮演着“管理者”的身份，而社会团体与民众则扮演着“配合者”的身份，民众参与积极性不足，县域治理主体单一。

（二）共同体意识缺失

潍坊、青州、诸城当前的县域治理中，公民、社会组织等的真正参与程度较低。公民缺乏认同和归属感，参与县域治理的热情度不高，普遍存在着“事不关己”的心理，公民的自治共同体意识不强。自治性组织联系松散，与政府等其他主体之间的关系不清，缺乏自治共同体意识。

（三）自治性组织发育不足

自治性组织发育不足的状况也成为制约县域治理共同体发展的重要阻碍因素。自治性组织在参与县域治理过程中表现出较弱的独立性和自主性，在开展服务的具体内容、服务人群和服务方向等方面对政府部门、社区居委会存在依赖性，权力边界不清，职能不清，难以履行社会责任、提供公共服务。

（四）政策转换机制不健全

在政策从制定到实施的过程中，由于各层级、各部门对政策的理解程度和执行能力存在差异，往往导致政策在转换过程中出现偏差。例如，一些政策在上级部门看来具有明确的目标和路径，但在下级执行时可能因为理解不到位或资源限制等原因而无法完全按照预期执行，从而影响政策效果。政策转换机制不健全还体现在不同政策之间的衔接与协同不足上，导致政策在执行过程中出现相互矛盾、重复劳动或资源浪费等问题，降低了政策的整体效能。

三、促进县域治理共同体治理效能提升的对策性建议

针对寿光、青州、诸城县域治理模式出现的薄弱环节，结合县域治理共同体机制研究，就切实提升城乡融合发展县域治理共同体的治理能力，提出以下建议：

将县域作为一个“空间统一体，治理共同体”的基础上，需进一步明晰基于“主体推动—过程驱动—政策联动”三维互动运行机制的集成路径，以此推动县域城乡融合，引领乡村振兴实现提质增效的目标。

（一）主体推动：形成城乡融合发展县域共同体治理的合力

县域治理共同体以主体有责、行动尽责、善治履责为基本要义，是县域治理的根本内核与内在意蕴，也是县域治理共同体发挥治理效能的基本机理和作用机制。一是要党委全面组织有力，助力治理持续发展。党委在推动城乡融合和区域协调发展的过程中，要发挥全面统领作用，统筹协调进行布局，明晰不同主体的权责边界；二是政府主体主导有为，促成共治新空间。政府要完善城乡社会管理体系，加强对县域共同治理的协调和整合，在连接城乡的交通、能源和信息等方面加大对基础设施建设的投入，打通城乡发展壁垒，促进城乡要素的流动与交换。三是市场主体深度介入，激活治理新动能。借助市场机制的力量，充分激发城乡要素与市场主体的活力，积极吸引工商资本广泛分布于县域，从而达到经济效益最大化与社会公共利益的平衡，四是社群主体广泛参与，推进协同共治新局面。要充分发挥城乡居民在县域治理共同体中的主动性、积极性，通过政策引导，吸引城乡精英人才向乡村流动，深度挖掘并激活城乡人才潜能。

（二）过程驱动：实现城乡融合发展县域共同体治理的关键

在城乡融合发展县域共同体治理的实践中，过程驱动不仅是一个理论概念，更是一种具体行动策略。其核心在于通过制度化管理、组织化管理和情感治理三种方式，不断规范、提高和粘合多元主体的行动力和内生意愿，进而实现县域城乡资源的优化配置和高效利用。首先通过制度化管理规范多元主体的行动力，强化协同治理机制，搭建实践平台，促进各治理主体间的沟通协商与深度合作，以此推动县域共同体治理的高效运行和服务质量的全面提升。其次通过组织化管理提高多元主体的效率。通过组织化管理整合各种资源，优化治理结构，降低治理成本，促进多元主体之间的沟通和协作，形成协同效应，推动县域共同体治理的顺利进行。最后通过情感治理加强情感联结，粘合多元主体的内生意愿，促进多元治理主体协同互动，减少矛盾和冲突，最终形成县域共同体的治理共识。

（三）政策联动：加强城乡融合发展县域共同体治理的保障

从政策转变的维度来看，中央整体政策目标的制定是基于国家整体发展趋势的考量，展现出高度的灵活性。因此，地方县域政府需紧密结合地方发展的实际情况，将中央政策目标逐级细化，并最终转化为符合地方特色的发展政策。在政策调动的维度上，县域共同治理过程中应积极调动县域内外的各类有利资源。以县域党组织为例，县级党委应充分发挥其领导核心作用，可考虑成立党的领导小组，凭借党的权威地位，推动政策的有效落地；同时，还需调动科技因素，加强县域治理信息化建设，充分利用大数据、云计算等现代化信息技术手段，对政策执行情况进行实时监测和深入分析，从而为政策的调整和完善提供科学决策依据。从政策传达的维度出发，有效的政策沟通能够有效增强群众对政策的认同感，同时也能确保政策贯彻落实的顺畅无阻。因此，应建立健全政府与群众之间的双向反馈机制，促进政策的优化与落实，确保政策能够真正惠及广大人民群众。