摘要：随着老龄人口的不断增加，做好老年人助餐服务是提升老年人居家生活品质的重要举措。南昌市积极落实国家政策，推进社区幸福食堂建设。在积极提供服务的同时，在建设规模、政策落实、经营可持续、政府监管等方面也面临不少困难和问题，需要各方共同努力，加大扶持加强监管，不断提升社区幸福食堂的可持续运营能力和安全服务能力，更好的应对城市老龄化趋势。

关键词：社区幸福食堂;老龄化;南昌市

发展老年助餐服务，是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要内容和重要民生工程，是支持居家社区养老、增进老年人福祉的重要举措。2023年10月10日，国务院通过《积极发展老年助餐服务行动方案》，要求各地积极推进老年助餐服务工作。据统计，到2022年末南昌市常住人口653.81万人，60岁及以上人口99.47万人，占15.21%，其中65岁及以上人口73.09万人，占11.18%。60岁及以上人口增加4.75万人，占比提高0.50个百分点，其中65岁及以上人口增加4.20万人，占比提高0.48个百分点，老龄化趋势明显。同时还具有家庭结构小型化、老龄化与高龄化、空巢老人增多等趋势。民以食为天，居家养老助餐先行。吃饭问题是老年人最基本的需求。为了解决城市老年人助餐服务需求，南昌市积极推动社区幸福食堂建设工作，目前，南昌市共有幸福食堂老年助餐点1519家，其中城市助餐点396家，基本构建了区域覆盖、布局合理、共建共享的老年助餐服务网络。

一、南昌市幸福食堂建设的现状和特点。

（一）坚持制度保障，政策引导

在2024年江西省制定《加快发展老年助餐服务实施方案》中，要求在全省构建“覆盖城乡、布局合理、共建共享的老年助餐服务网络”。针对这一目标，南昌市从实际需要出发，成立了养老服务工作领导机构，将助餐工作纳入民生实事重点推进。制定了《2020-2035年养老服务设施空间布局规划》，在政策引导上，出台了《南昌市居家养老服务条例》，《居家养老服务机构助餐服务规范》健全了以法律条文为支撑、政府文件配套的助餐政策体系。

（二）坚持标准准入，培育品牌

根据《居家养老服务机构助餐服务规范》要求，南昌市在城区范围内建设城市养老助餐服务点——幸福食堂，对于其资质、场所布局、设施设备等8方面提出了规范性标准，比如在建设标准中，规定幸福食堂同时具备制餐和配餐功能的，厨房区域和食品库房面积之和不少于30平方米，集中就餐区域面积不少于20平方米，明确准入门槛。同时，在全市范围内实现了幸福食堂LOGO、店招、餐具、员工工服、包装袋、抽纸包装、台牌、营业时间牌等21项统一标识，打造了西湖区朝农街道凉伞树社区、红谷滩新区沙井街道普贤社区幸福食堂等一批各具特色的幸福食堂“模板”。

（三）坚持多方参与，模式丰富

南昌市积极引入社会力量参与老年助餐服务发展，因地制宜推行多种助餐服务模式。一是直接开设社区幸福食堂。在老年人口密集、助餐服务需求较大的社区单独建设社区幸福食堂，依托居家养老中心或引进餐饮企业运营。二是中心食堂与助餐点的“1+N”模式。一个幸福食堂作为中心食堂，为周边几个社区的助餐服务点提供配送，拓展助餐服务范围，满足周边社区老年人和居民的用餐需求。如红谷滩区红岭社区幸福食堂就覆盖周边4个社区的配餐服务。

（四）保证安全，强化监管。食品安全是老年助餐服务良性发展的“生命线”。2023年南昌市制定了《南昌市助餐服务点食品安全工作指引》，实施常态化食品安全检查，健全多部门协同监管和通报机制，建立“黑名单”和退出机制。市场监管部门在对幸福食堂的食品安全监管中，督促申办营业执照、食品卫生许可证、人员健康证等相关证照，要求做到手续齐全。在日常管理中，市场监管部门会同民政、卫健等部门对幸福食堂进行常态化抽检，从食材采购、服务质量、饭菜价格、就餐秩序、台账管理、食品卫生等方面予以全过程监管。

二、南昌市“幸福食堂”建设面临的问题

（一）点位建设和服务覆盖不足

根据南昌相关要求，老年助餐点分布要达到“中心城区15分钟”抵达的要求，而实际上因为城区情况复杂，各幸福食堂及其服务点在点位布设和均衡分布上能实现有效目标。比如红谷滩区有124个社区，到2024年只建设了26个社区幸福食堂；青云谱区73个社区，2020年65岁以上老人49663人，至2024年已建成17家社区幸福食堂。西湖区作为助餐点建设比较好的区，全区共有150个社区，2022年65岁以上人口74903人，至2024年已建成各类助餐点43个（包含各类合作模式）。不管是从服务老年人数量还是社区数量来看，助餐点覆盖和建设明显不足。

（二）运营可持续发展能力不强。江西省《加快发展老年助餐服务实施方案》中提出要实现老年助餐服务“方便可及、经济实惠、安全可靠、持续发展。”在实际运营中，很多幸福食堂的运营造血功能不强，发展存在一定困难。

1、客单价和毛利润低。根据实地调研，现实中南昌各社区幸福食堂客单价比较低，平均在售价在15-18元之间，80岁以上老人每日有6元补贴，有的地方60岁以上老人还可以享受8-9折优惠。如在南昌市红谷滩区新琚社区：80岁老人8元一餐，年满60岁老人12元一餐 每日出餐约200-250份；青山湖区江纺社区常青藤幸福食堂，普通人18元一餐，年满60岁老人仅需10元一餐。每日出餐200份左右。作为老人助餐服务点，幸福食堂的原料如米面油等原材料成本要求较高，造成客单价偏低，毛利润相对微利，只有40%左右。而数据显示，中国餐饮业毛利润率到55%左右才能实现盈利。

2、各项经营成本压力大。据调研，各社区幸福食堂最大的成本为人工成本，每餐出餐200份以下的幸福食堂一般需要员工4-5人，200份以上需要6-7人左右。人工成本支出每月为20000-35000元。加上每月10000元左右水电煤支出成本，经营压力比较大，大部分幸福食堂开业以来均处于基本持平或略微亏损的状态，后续可持续发展的能力明确不足。

3、助老服务能力不够。根据南昌市《居家养老服务机构助餐服务规范》要求，幸福食堂等助餐点需要对高龄老人和行动不便的老人提供送餐服务。但送餐服务人力成本太高，各点位现在一般只能采用志愿者或者社区工作人员义务送餐的方式，这些方法在可持续、服务质量和规模、安全性等都存在隐患。

（三）扶持政策落地较难。老年助餐服务作为政府民生工作的一部分，一直受到各项政策支持。南昌市幸福食堂建设获得政府补贴为三部分：一是建设补贴，新建幸福食堂（不含人工和租房）成本补贴50%，最高不超过5万元，对于原有享受过居家养老服务站点补贴的不予补贴。但现实中很多社区原有居家养老中心的助餐点并不符合幸福食堂要求，需按照《居家养老服务机构助餐服务规范》规定的21项统一标准重新装修，这部分费用并未得到补贴。二是运营补贴。南昌市规定助餐点按实际就餐老年人次享受运营补贴，补贴标准为每年60周岁及以上老年人用餐达到15000人次的，给予运营补贴1万元/年；达到25000人次，给予运营补贴2万元/年；达到35000人次，给予运营补贴3万元/年。在对于开业一年以上的幸福食堂调研中发现，按照其现有运营规模和客单价格，几乎没有经营主体能达到这一补贴标准。三是就餐补贴。南昌市80岁以上老人在幸福食堂用餐可以享受一天6元（早餐2元，午餐或晚餐4元）就餐补贴。实际落实中，就餐补贴需要用到的刷卡刷脸设备到位并不及时，很多幸福食堂运营半年以上设备安装还未到。

（四））监管机制不够完善。幸福食堂作为民生服务项目，与群众利益息息相关，监督管理机制的完善直接关系这一项目的平稳运行。近年来，关于幸福食堂等助餐点的各项政策制定多以扶持建设为主，相关监管机制建设尚不健全。比如对于幸福食堂的经营主体，现在多采用一次性招标形式进入，但对于不合格主体的退出机制规定的比较模糊，如南昌市《居家养老服务机构助餐服务规范》第26条规定取消助餐点资格的条件中“擅自关停；餐饮质量较差，老年人投诉较多”条款，规定的就较为空泛，对幸福食堂的经营情况缺乏日常监督管理机制。另外，在食品安全监管制度方面，很多幸福食堂采取“1+N”模式，即一个中央厨房配送周边多个助餐点。这种模式在监管制度上处于模糊地带，根据现有餐饮企业《中央厨房许可审查规范》，设立中央厨房在面积、资质、人员等方面均有特殊要求，比如仅面积就不能少于300平。很显然现有承担中央厨房功能的社区幸福食堂并不能达到这一标准。此外，很多社区幸福食堂经营主体为了留住消费者，采取了办卡充值预付的方式。在方便群众的同时，对于这类充值的金额大小、资金监管，以及经营主体违约风险管理方面等的监管措施，事实上处于空白状态，存在不小的风险隐患。

三、推进南昌市幸福食堂发展的建议

（一）强化供给，完善幸福食堂服务网络建设。《南昌市养老服务体系建设“十四五”规划》中显示，2020年南昌70周岁及以上户籍老年人口43.61万。要满足这些老人的助餐需求，必须加大投入，不断加强助餐点建设的数量。同时可以适当扩大补贴老人的年龄范围。根据各地经验，很多地方不仅仅是80岁以上的高龄老人，其他年龄段的老人也都能享受到助餐补贴。如在广州老年助餐点“长者食堂”就餐补贴的年龄在60岁以上。长沙市也把补助年龄段扩展到了60岁老人。考虑到地方财政状况，南昌市把就餐补贴的年龄扩展到70岁以上较为适宜。其次，老年助餐点的选址、数量以及规模大小应该以城市的老龄化程度和老年人分布密度为重要依据，南昌可以在充分调研的前提下，不断优化社区幸福食堂的网络布局，真正完成15分钟城市助餐服务圈的建设。

（二）多管齐下，提高幸福食堂持续发展能力。一是进行服务拓展，大力发展混业务经营。现有条件下，要保证幸福食堂持续发展，单靠餐饮盈利比较困难。老年人的需求不仅仅包括吃饭，还有精神满足、陪同就医、中医养生、家政和助浴服务等。社区食堂可以在助餐的基础上发展“＋”的业务，打造全方位养老的新业态，将社区食堂与养老产业进行组合，引进有符合资质的企业，提供综合服务，实现现有场地的多元化经营。二是进行人群拓展。丰富服务内容，不断吸引各年龄层的人来社区幸福食堂用餐、活动、学习等，把其打造成服务各年龄段全体居民的生活类平台。三是实现时空拓展。幸福食堂可以积极利用互联网+技术，以大数据为基础大力拓展线上服务，提高服务的精准度和覆盖面。

（三）精准扶持，减轻幸福食堂经营成本。政府对幸福食堂的经营提供政策支持可以很好的分担成本压力。一是要积极落实现有补贴政策，加快资金和设备拨付速度，对于符合要求的经营者及时补贴到位。二是要增强补贴针对性，不搞政策“一刀切”。比如说增加配送补贴，为需要配送的高龄或者行动不便的老人提供适当送餐补贴，减轻经营者压力，保证服务可持续性。适当下调现有运营补贴门槛，根据实际，可以按照每年社区幸福食堂出餐份额上涨的比例提供补贴。三是要建立多元助力的社会帮扶体系。以幸福食堂为载体，引导各类社会慈善力量进入社区开展活动，为社区发展提供支持。

（四）加强监管，保证服务质量安全。一是完善规章，保障食品安全。食品安全无小事，要根据现有社区幸福食堂经营情况，总结经验，修改现有《老年人助餐配餐服务管理办法》，针对覆盖多个社区的中央食堂，专门制定相应的建设和送餐管理标准。同时，制定专门的充值管理条款，对于充值金额、充退办法、资金管理等进行监管，保障居民权益。二是民主监督，多方共管。除了民政、市场监督等职能部门，社区幸福食堂的经营监督还需要依靠广大群众的监督，要借助各类基层民主议事平台，加强日常监管，并将监管结果与对经营者的奖惩结合起来。三是建立奖惩机制。建立详细的社区幸福食堂准入和退出管理办法。同时对日常经营状况进行每年一次的综合评比，按照不同等级给于不同金额的奖励，实现优胜劣汰。

社区幸福食堂建设关系千家万户，政府、社会、企业各方都要形成合力，不断提升服务供给能力、服务质量和监管力度，切实解决老人“吃饭难”问题，让千家万户的老人品尝到幸福食堂的幸福滋味。

参考文献：

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作者简介：胡菁 1975.2，女，江西南昌，中共南昌市委党校，副教授，本科，研究：行政法。