摘要：人民调解以其特有的属性在社会治理中发挥着重要作用。人民调解不仅化解群众间的纠纷，还以制度规范的形式保障群众参与基层治理，这是人民调解制度在社会治理中现代化发展的表现。本文旨在探讨基于社会治理的人民调解制度的现代化发展。首先，回顾了人民调解的历史演变及当前发展状况。接着，引入社会治理作为分析背景，指出传统人民调解制度的困境。在此基础上，本文提出了人民调解制度现代化的发展路径，进一步遵循法制化发展道路，推进人民调解的组织建设，保障人员、资金落实，明确适用范围和法律效力，全面提升调解的质量与效率。

关键词：社会治理；人民调解制度；现代化

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。人民调解制度作为乡村治理体系的重要组成部分，对于维护农村社会稳定和促进乡村和谐发展具有不可替代的作用。人民调解制度不仅是处理民事纠纷的有效途径，更发挥了宣传法律政策、鼓励基层组织成员参与自治活动的多样化功能，作为中国传统文化中调解智慧的一种升华，人民调解制度在乡村治理中发挥着关键作用。

一、人民调解制度的历史演变

中国的调解制度可追溯到中国古代。“调解”一词含有“和解、调停、调和“的意思，指当双方矛盾发生时，第三次出面调停、讲和的一种处理矛盾纠纷的方式。古代的调解制度通常分为三种，一是乡治调解，实质上是一种具有官方性质的行政调解，有国家指派官员出面，依据国家法律处理纠纷调停矛盾的手段。二是宗族调解，有宗族中的族长根据纠纷的具体情况，作为代表出面调解矛盾的一种方式。三是民间调解，邀请民间或者乡里德高望重的人士出面调停纠纷平息矛盾的一种方式，逐步开始接近于基层群众性自治调解纠纷的方式。

由民间发起的古代传统的调解制度演变成现代调解制度，与中国共产党领导的新民主主义革命密不可分。我国的人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期的农民运动中，主要负责解释一些与共产党革命政策相关的纲领文件。随着革命斗争的深入，抗日战争时期各地区纷纷成立了专门的人民调解委员会，人民调解制度步入制度化、法律化的轨道。解放战争后期，人民调解制度逐步由农村发展到城市，为新中国人民调解制度的全国推广奠定了基础。新中国成立之后，社会法制建设不断完善，人民调解制度经历了起起伏伏的四个阶段。

第一阶段，新中国成立到20世纪50年代。国家重视人民调解工作的发展，周恩来总理特别强调“对于民间纠纷事件要格外重视，人民司法机关要贯彻群众路线，处理好群众之间的争议和纠纷，司法机关与基层人民群众应紧密结合，妥善处理好群众纠纷问题。”第二阶段，20世纪60年代到党的十一届三中全会前夕。受到“左倾”思想和文化大革命的影响，人民调解制度步入衰弱期，一度陷于停滞。第三阶段，改革开放以来到20世纪末期。经济建设高速发展，农村土地承包纠纷、企业转制劳资纠纷、征地拆迁纠纷等纠纷集中爆发，人民调解需求急剧增加，人民调解组织迅速恢复和重建。各类各项法律法规相继出台，为人民调解制度提供了强有力的保障。第四阶段，21世纪至今。我国诉讼制度与法律体系不断完善，公民法律意识的增强，人民解决问题的途径逐步转向对诉讼程序的依赖，诉讼手段成为解决纠纷的唯一方法和手段，一度盛行的人民调解制度遇到了瓶颈。

据统计，全国人民调解组织调解民间纠纷数量自2010年来增长趋于平稳，2015年开始出现明显的下滑，相较于人民法院审理一审民事案件收案数量有所减少，2018年以来两者差距逐渐拉大，人民法院审理一审民事案件收案数量明显增加。人民调解制度日渐衰落从人民调解委员会及调解人员的数量变化得以印证。2000年至2022年人民调解员的数量由844.5万人下降至317.6万人，人员缩减了62.4%；人民调解委员会数量由2000年的96.4万个下降至2022年的69.3万个，下降比例达到28%。

由此可见，人民调解制度近些年来出现了功能减退的状况，人们开始质疑人民调解制度存在的价值，民众信任度降低，组织规模涣散，经费人员匮乏等导致人民调解制度日渐衰落。随着诉讼制度在我国司法功能中不断强化，传统的人民调解制度因自身发展缓慢，在法制化社会的建设中逐渐消失。尤其是新世纪以来，各地诉讼案件激增，许多纠纷案件在没有调解之前，就进入了司法程序，无形中增加了诉讼成本和司法部门的压力。

二、社会治理背景下传统人民调解制度的困境

党的二十大提出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。”“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”人民调解制度是我国特有的，专门调解民间纠纷的群众性自治制度。在人民调解委员会的主持之下，通过调停，促进双方能够的在互谅互解的前提下签署谅解协议，以消除纠纷的一种纠纷解决机制，是我国法律制度的重要组成部分。随着商品经济的高度发展，人们的权利意识不断增强，对法治观念的追求达到了空前的高度。而传统的人民调解制度由于自身的缺陷，无法适应时代发展的需求，存在诸多的局限性。

首先，传统的人民调解制度缺少法律的普遍性，权威性和严肃性。

人民调解制度大多调解的纠纷以邻里矛盾、借贷纠纷等民事纠纷为主，可以通过调解、协商调停等解决。调解人通常会选择有基层管理经验的管理人员主导或者在乡村间选择一位德高望重的人士来主持。调解人一般熟识矛盾双方人员，这为调解工作提供了些许便利，当然也使得整个调解过程缺乏权威性。换句话，作为基层调解工作的人员在调解纠纷时总会带有“人情”的意味，而调解结果被涉事双方暂时接受，不具有长久性，再者，带有人情意味地调解工作总会使双方的约束力较弱。尽管法律也赋予了人民调解制度权威性，但是实际上往往事与愿违，执行起来难免缺乏保障。许多调解工作都是口头约束，且地点相对随意，不同于诉讼程序，在法庭等庄严的场所进行，使得调解工作缺乏严肃性。随着基层社会治理及民众法律意识的增强，传统的人民调解制度应该在现代化发展中不断强化自身的权威性与严肃性，使得调解结果更具有说服力。

再者，传统的人民调解制度受到资金不足、人员匮乏、组织设置不严谨等限制。

目前，许多基层人民调解委员会没有固定的办公场所，组织设置单一，调解地点十分随意，缺乏必要的严肃性和权威性，个别具有场所的人民调解委员会，因经费不足缺乏必要的办公设备，同时因为资金的短缺，无法聘任专业的调解人员进行民事纠纷的调和，而是由乡镇、村委等基层管理人员或者是村内具有威望的人员担任，这些人年龄偏大、专业素养偏低、政策熟悉度差，难免会出现调节过程中的“偏颇”，极大地影响了调解工作的顺利进行。配备专业的办公场所、聘任具有法律经验的专业调解人员，完善调解组织设置，是人民调解制度现代化发展的必经之路。

最后，传统的人民调解制度法律效力与适用范围有待商榷。

人民调解制度它是一种纠纷调解机制，不能一概而论，有一定的适用范围。目前有些民事纠纷适合调解，而有些则不适合调解。我国《人民调解工作若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其它社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”因此，我国人民调解制度适用范围上过于笼统，缺乏必要的合理性，制约着人民调解制度的发展。传统的人民调解制度目前仍存在法律效力认识不清的情况。我国《人民调解委员会组织条例》第九条规定：“人民调解委员会主持下达成 的人民调解协议，当事人应当履行”。但是《人民调解委员会组织条例》第九条又规定：“经过调解，当事人未达成协议或协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。”《民事诉讼法》也对人民调解委员会达成的调解协议进行了规定，要求涉事双方对调解协议应当依法履行。前后的规定存在明显的矛盾，使人民调解协议在履行的时候，效力无法保障，人民调解的功能也就无法正常发挥。

三、人民调解制度现代化发展的路径选择

在社会治理实践中人民调解制度的有效运行，一定程度上促进了法治、德治、自治社会治理体系的融合，推动了社会治理实践的创新。人民调解制度的现代化发展是一个系统性工程，需要融合、吸纳、包容多元融合，在现代化发展中追求民主调解与法治权威相结合，为共建共治共享社会治理格局的形成奠定基础。

首先，遵循人民调解制度的法制化原则，坚持走法制化道路。遵照《人民调解法》的规定，保障人民调解制度的权威性与严肃性，规范人民调解的工作流程、组织形式等。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”坚持走法制化道路，才能让人民调解制度充分发挥基层治理的功能。弱化“人情”概念，在调解工作中规范调解人员的工作流程，保障调解场所的严肃性，以适合现代法治社会、遵循依法治国的原则，以“法治”调解的方式切实解决涉事双方的矛盾点，化解纠纷，发挥人民调解在社会治理实践中的作用。

再者，落实经费建设、保障人员的专业化、职业化，推进人民调解委员会组织机构建设。

经济基础决定上层建筑，人民调解制度作为上层建筑的一部分，必须有充足的资金保障其运行。目前，经费不足成为制约人民调解发展的瓶颈之一，严重影响了人民调解功能的正常发挥。人民调解制度本身属于一种公益性的纠纷解决机制，“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用”。《人民调解法》第二十条规定“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”因此，必须切实做好人民调解委员会资金的供给工作。专业化、职业化、高素质的人民调解员是提升调解效率的关键。人民调解员应当聘请具有一定法律知识、熟识政策文件、热心、有责任心的人员担任。同时应该为人民调解员落实基本的待遇，以提高工作积极性。同时，定期注重对人民调解员进行培训、考试，以保障专业知识的更新。面对日益复杂的调解事件与环境，调解员身兼数职，责任重大，不可避免的出现工作压力大，畏难情绪，基层组织应定期对调解员进行疏导与评估，培养一批专业程度过硬的调解人员，保障人民调解制度真正发挥起作用与功能。

最后，任何制度的建立都离不开法律政策的保障与支持。人民调解制度经过多年的发展，在2011年正式立法。《中华人民共和国人民调解法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于2010年8月28日通过，自2011年1月1日起施行。人民调解法的颁布，切实从根本上对人民调解工作流程、程序、组织设置等方面进行保障，树立了人民调解制度权威化、严肃化的积极形象。但目前，人民调解的受案范围仍十分笼统，应积极明确受案范围，把好国家政法工作的第一道防线。诸如一些简单、容易处理的邻里矛盾、婆媳矛盾、财产继承纠纷、借贷纠纷等要先使用调解手段进行调解，尽量避免走诉讼程序。合理的扩大人民调解适用范围。例如，社会上一些“道德案件”，“行为较轻微的刑事案件”都可以尝试先进行调解，这些行为通常涉及涉案双方的私人权利，双方有权利决定是否先进行调解来解决纠纷，若通过调解可以解决，则减少了诉讼成本。

习近平总书记在党的二十大提出：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”“全面推进国家各方面工作法治化。”人民调解制度现代化发展要立足于法治化建设的主旨思想，不断创新改革，完善制度建设，始终以规范的工作方式获取人民群众的信任与接受，鼓励群众参与到社会治理中，健全共建共治共享的社会治理制度，保障社会治理工作的顺利进行。

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作者简介：张小涵（1993-），女，汉族，山东寿光人，潍坊科技学院教师；研究方向：社会治理，乡村振兴，农业经济

基金项目：潍坊市科技发展计划（软科学）项目（2022RKX138）