摘要：农村宅基地使用权是集体经济组织内部成员享有“居者有其屋”权利的根本保障。农村集体经济组织对继承取得的宅基地使用权，存在积极退出与消极默认两种处理方式。农村宅基地使用权以继承方式进行流转，是否需要继承人具备集体经济组织内部成员身份，是否应符合“一户一宅”规定，无偿取得的原则是否应与时俱进进行改革，都是农村宅基地使用权继承中需要研究的对象。

关键词：农村宅基地；使用权；继承权；房地一体

一、当前农村宅基地使用权继承方式

（一）宅基地使用权继承人自愿退出

《土地管理法》关于国家允许进城落户的农村居民依法退出宅基地的规定，是宅基地使用权继承人自愿退出的主要法律依据。在现实生活中自愿退出宅基地使用权的案例较少，出现自愿退出的情况主要是地上建筑物毁损严重不具备居住条件又不愿进行维修改造；或者是宅基地使用权位于较为偏远落后的农村地区，其本身使用价值较低且无法通过转让取得收益。对于这种情况农村宅基地使用权继承人可以选择自愿退出，农村集体经济组织一般也会对地上建筑物给予相应补偿鼓励其退出。

（二）宅基地使用权在本集体经济组织成员内部转让

宅基地使用权继承人经继承取得的使用权，可通过交易方式让渡给本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的其他成员。采取这种处置方式，不仅符合取得宅基地使用权对集体经济组织成员身份的认定，也符合“一户一宅”的原则。但前提是继承权人本身没有保留农村住房的意愿，且取得的农村房屋具备较高的转让价值。农村集体经济组织应积极为此类房产买卖、过户提供便利条件，以缓解日益紧张的人地矛盾。

（三）继续保有通过继承方式取得的农村宅基地使用权。

如果继承权人属于其他集体经济组织成员或城镇居民，其在通过继承方式取得本集体经济组织宅基地使用权后，既不想有偿退出，也不想转让给本集体经济组织内部其他成员可选择继续保有通过继承方式取得的农村宅基地使用权。本集体经济组织仅承担通过申请方式取得和符合“一户一宅”原则的本集体经济组织内部成员无偿取得宅基地使用权的责任，对于通过继承方式取得宅基地使用权的情况，可要求继承人通过向集体经济组织支付一定费用的方式有偿保有宅基地使用权。

二、宅基地使用权继承制度存在的问题

通过对司法案例的实证分析，在司法实务中对宅基地使用权继承纠纷案件进行审理的时候，由于缺乏明确的法律规定，因而会对法律条文做出不同的解释，同时受本地区所制定的有关宅基地使用权的地方性法律法规规章或其他规范性文件的影响，从而做出不同的判决，产生同案不同判的现象。同时也对宅基地使用权继承所存在的问题有了一定的了解，本章将从权利属性、继承资格、宅基地登记制度以及相关原则方面对宅基地使用权的问题进行阐述。

（一）继承权能的缺失

宅基地在其最初设立的时候，是为了保障村民有所居的需求，村民可以无偿取得宅基地，并在其上建造房屋居住，凸现福利性和保障性。按照现行法律规定，宅基地两权分离，所有权归属于集体所有，村民只享有使用权。这在以前是具积极意义的，但是随着社会经济的不断发展，尤其是城乡融合的快速推进，以及乡村振兴工作在农村地区全面铺开，挖掘宅基地的经济价值就显得格外重要了。

宅基地使用权被列入《民法典》有关用益物权的章节中，通过该条不难看出，宅基地使用权被赋予占有、使用权能，而作为私法用益物权，缺少应有的收益权、处分权，这不能适应对宅基地使用权制度的改革。尽管从立法的初衷来看，宅基地使用权侧重对社会保障功能的重视，其目的是维护农民居住生活权益。但《民法典》依旧还是按照以前物权法对宅基地使用权所规定的有关内容进行规定的，并没有凭借对物权编的修订，来赋予宅基地使用权以私权属性，实际上并没有实质性的变化。鉴于目前的情况，因而很难发挥宅基地使用权的财产属性的价值。

由于房地一体原则要求地随房走、房随地走，将房屋和宅基地牢牢的放在一起，在如今的社会经济环境下，就很大程度的限制了其经济效用的发挥，容易产生矛盾。如果一旦买卖或者抵押，可能导致部分村民失去居所，但是不发挥经济功能，又很难跟上经济的发展，因而宅基地的社会保障功能与经济发展的需要产生冲突，农房买卖转让等遭遇制度困境。在此情况下，国务院发布的有关文件规定宅基地可以和建在其上的房屋一并抵押，这是对前述的制度困境的一个突破，不仅能够更好的解决有关冲突问题，提高宅基地的资源利用率，增加农民的收入，促进农村的快速发展，而且还为宅基地使用权的财产属性的补充完善提供了参考，也为宅基地使用权继承制度的构建提供了思路，具有积极意义。

2.继承属性的缺乏

根据现行法律规定，公民对其合法的个人收入、房屋以及生活工具等动产和不动产享有所有权，属于自己的合法正当的私有财产。同时将自然人死亡时遗留的个人合法财产纳入遗产范围，通俗的来讲，首先遗产应当是一种财产权或者财产性利益，像人格权等非财产性权利是不能做为遗产继承的。其次，遗产必须是合法的财产，非法所得的财产是不允许继承的。最后，遗产应该是死者遗留下来的个人财产，集体财产等非个人财产是不能继承的。然而根据目前的法律规定，宅基地实行使用权和所有权分离的模式，所有权归集体，村民只享有使用权。这但是这并不能解决目前所存在的实际问题，比如因子女进城务工等事由而加入了城镇户籍，那么当其父母去世以后，该农房就会出现无人继承的情况，可能就会导致土地登记被注销，最后由集体收回。房产是农民最重要的财产，对其进行继承是符合宪政精神的。针对这一情况有关部门提出了：城镇户籍子女可继承宅基地并办理不动产登记。其可以看作是对这一制度的有利探索，继承属性的绝对限制出现了松动，但是其主体仅限于城镇户籍子女，并未得到彻底释放。因而有必要赋予宅基地继承属性，解决因户籍、经济发展等原因无法继承房屋的情况，也能够减少土地的闲置，更好的满足农民的需求，以及社会经济发展的需要。

（二）继承主体资格不明确

根据我国有关宅基地的法律规定，宅基地实行一户一宅的原则，宅基地使用权人以户为单位，其包括的所有家庭成员共同享有占有和使用宅基地的权利，在户内有成员死亡而家庭还处于存续的情况下，不发生宅基地继承问题。这一依据属于目前司法实践的主流观点。宅基地使用权至少在名义上已经形成了户所共有的财产，一般宅基地使用权的申请登记者为户主，但是宅基地使用权仍构成全体成员的共同财产，并不属于户主的个人财产，并且在户主去世之后宅基地的继承不是自然进行的，只要家庭中有其他成员存在，宅基地还是可使用的，不发生继承关系。

虽然在司法实践中，宅基地使用权归以户为单位的家庭成员所共有是一种常用观点，但是在司法实践中，也存在一部分裁判认为宅基地使用权应该归户主所有的。根据相关土地法律所规定的一户一宅原则所延申而来，具有合法性，也是司法实践中在处理该类案件使用做多的原则，对减少房屋流动，维持稳定具有一定作用。后者是从深层次解释的角度对其进行的分析，具有合理性，对解决户籍变化等一些特殊情况有不错的效果。二者之间的分歧矛盾随着宅基地改革和城乡融合的推进，可能会出现进一步加重的情况，因而需要制度的制定，来对该分歧进行一个合理准确的解释。

根据《土地管理法》的相关规定，宅基地属于农村集体所有，同时根据我国有关农村宅基地法律规定，宅基地使用权人以家庭为单位，依法享有占有和使用宅基地的权利，即宅基地只能在满足一定条件的村集体成员间进行继承。既然是以户为单位，那么在本集体组织成员之间进行继承，也应该符合一定的条件才可以进行。

由于主流观点认为宅基地使用权归家庭成员所共有，因而即便是家庭成员逝世，也不影响宅基地的使用，不发生继承。其次第二种情况是具有继承关系的主体不属于同一户。此时继承人与被继承人只是同属一个村集体管辖，但是并不是一个家庭的成员，此时继承人只要满足申请宅基地的条件就可以允许继承，比如继承人自始不享有宅基地或者曾经享有，后来由于户籍变化等原因而不再拥有的情况下，是可以允许其在继承房屋的同时，继承附着的宅基地。

但是随着社会的不断开放，经济的不断发展，很多矛盾开始显露出来，比如如果继承人不具备身份资格，那么他就无法继承宅基地，但是房屋做为个人的合法私有财产，是允许继承的，那么根据规定，该继承人是可以继承房屋的，但是宅基地遵循房地一体原则，地随房走，理应在继承房屋的同时，可以继承该宅基地，但是由于身份的限制，其无法实现这一权利。又如子女为了生存生活而进城务工，最后留在了城市，换成了城市户籍，不再是本村集体的成员，那么当父母过世后，其子女为了偶尔回去还有一个去处或者是为了自己的一个念想，就会想要继承该房屋，但是由于其已经取得城市户籍，受身份的限制，是无法进行继承的

（三）宅基地使用权登记规定不健全

《民法典》第三百六十三条规定了宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法的规定。第三百六十五条规定了已登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更或者注销登记。相关法律对宅基地使用权登记规则的规定较为模糊，没有提及相应的具体规则。

宅基地使用权登记是不动产登记机构依法将宅基地使用权的有关权利事项记载于不动产登记簿中。其中登记的内容主要包括宅基地的来源、取得时间以及宅基地的面积大小等情况。由于现行法律法规对宅基地使用权登记的规定并不多，且没有很详细具体的规定，因而在现实生活中容易产生很多问题。比如第一存在不少违法房屋。造成这一情况的，一方面可能是历史遗留问题，由于政策文件的变化，登记问题没有很好的解决。另一方面可能是由于未批先建、擅自加层等违法建造行为，其中擅自加层的情况，在农村地区的安置房很容易发生。因为安置房一般只有一层，但是满足不了一些居住需要或者是为了搭上乡村振兴的便车，发展农家乐或者是民宿，就有可能在未办理任何建房手续的情况下，私自加层用于生产生活。

四、解决宅基地使用权继承疑难问题的对策建议

（一）精确时限，破解再继承难题

我国城市购房有明确的使用年限规定，而农村住房的时限界定在实际操作中仍十分模糊。随着宅基地改革不断推进以及继承政策的革新，当子女在继承父母遗留房屋和宅基地使用权时，是否已将孙辈考虑在内？针对这个问题笔者认为农村居住时限应借鉴城市住房来制定具体的居住时限。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”。“国家依照法律规定，保护公民的私有财产权和继承权。”因此，子女在继承房屋及宅基地使用权时，每一个继承人都应享有平等的法律地位和权利。

（二）房屋修缮，精准确定限度

虽然农村宅基地使用权继承对城市户籍子女放开了，但也明确规定了在继承时无权对房屋进行翻修和重建，近日“农村老宅老房，赶紧翻修，不然亏大了”的标题刷爆全网。国家明确规定，农村房屋布局分为：垂直分户和水平分户；从垂直分户算建筑层数是 2 到 3 层，而水平分户则是 4 到 5 层，不论垂直还是水平每层建筑高度都不得超过 3.3 米，对于农村宅基地的面积国家也是依据每个不同地区老百姓的需求进行严格均等分配。那么，对于房屋的修缮程度也应根据布局要求和面积规定使其限度精准化，在房屋未作为遗产继承之前，按照房屋的居住年限和破损程度进行申报修缮，并且每个村根据需求程度成立专业的测算部门和团队，出台房屋修缮工程设计图纸的规范性文件，明确设计图纸的要求，使修缮图纸统一化、规范化，便于不同房屋实施。

（三）创新继承，缓解“一宅多继”难题

相对于城市，农村子女普遍偏多，尤其是在西部少数民族地区，这与农村传统多子多福的理念相关，由此不免会发生由多个子女共同继承一个房屋和宅基地使用权的现象。宅基地“三权”中，独有宅基地使用权可以继承，其目的是保障农户的居住权，这也是遵从了宅基地使用权的立法和政策改革的初衷。《民法典》中就有规定“在不损害遗产效用情况下，遗产分割应当有利于生产和生活需要”。而多子女共同继承一处宅基地使用权，会出现诸多法律不能解决的问题。我们既要确保公平公正又要考虑农民的居住保障，因此，我国宅基地使用权继承办法应多借助国外的优秀经验，如法国农用地继承方式，即农村宅基地使用权可以实行法定继承和遗嘱继承的财产继承制度，具有优先继承的特征。即多子女继承农村父母宅基地时，可以实行优先继承办法。

（四）因事制宜，化解“空心房”难题

我国农村土地改革至今，明确规定农民退出宅基地是自愿有偿，任何政府和组织不能强迫农民退出宅基地，这正是国家在保护农民群众的权益。对于“空心房”难题应分为两种情况而定。

一是宅基地使用权被继承后得到充分利用。继承房屋和宅基地使用权的子女回到农村居住，或是将房屋用于出租、开发民宿等，房屋所有权人自行依法处置。二是宅基地使用权继承完成后因个人因无法实际利用。政府应出台针对性政策或措施，统筹规划继承人的房屋和宅基地使用权，最大程度发挥宅基地使用权的自身效用。对长期闲置的房屋和宅基地使用权，村集体与继承人签下合约，将闲置的房屋用于活动室、文化展览室等，有效提高城镇户籍子女继承后的闲置房屋利用率；对永久不用的房屋和宅基地使用权，依据当地有偿退出宅基地标准对继承人进行一次性补偿。

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