摘要：推进国家档案治理现代化是国家的重大战略任务，档案治理作为国家治理的一部分，必然要符合国家治理现代化理念，融入国家治理现代化大局。档案制度的内容紧密围绕档案治理形成，档案治理是档案制度的价值取向与最终目标。《“十四五”全国档案事业发展规划》对档案保护工作提出了明确的目标任务，即加快档案保护中心及其机制的建设与完善、加强档案保护技术的研究与应用推广、加大档案保护人才的培养与评价等。同时也提出了发展之策和建设之道，即通过推进国家重点档案保护与开发工程来实现。

关键词：档案治理能力;现代化;档案制度;“十四五”

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）对“十四五”时期档案事业发展提出了新的任务和要求。档案保护工作是档案事业的重要组成部分，明确“十四五”期间档案保护工作的发展目标和任务，加强新时期档案保护工作建设研究，不仅有助于提高档案保护质量，也有利于推动档案工作全面高质量发展。实现国家治理体系与治理能力现代化是中国特色社会主义发展的内在诉求。档案治理体系与治理能力现代化路径的有效选择直接关系到档案事业发展成效。从治理的本质出发，并立足中国特色治理体系现代化的特殊诉求，以及治理能力现代化建设的着力点是有效推进档案治理的关键。把握治理与档案治理的本质是理性地实施档案治理体系与治理能力现代化的基本前提。

1.档案治理现实着力点

体制问题在治理体系中的根本性以及治理体系建设所遵循的坚持优势与特色制度原则，决定了在坚持集中统一档案工作管理体制基础上完善档案管理体制及其实现机制成为当前档案治理体系建设的首要任务。外部治理则旨在破除传统管理模式下社会实践的边界壁垒及其所导致的社会实践的封闭性，恢复分工下的社会实践应有的合作与协同机制，充分发挥专业化社会实践的专业优势与不同类型社会实践主体有效合作的系统性优势，从根本上提升社会实践的自主性、个性化以及社会实践的效率与效能。档案外部治理旨在解决传统档案实践所呈现的明显内卷化倾向及其所带来的档案信息孤岛问题，实现档案工作发展与国家政治建设、经济社会发展、社会建设有机、有效统一，将档案工作打造成一项真正的社会事业。档案内部治理与外部治理的联通机制在于建立顺畅的档案工作开放与合作机制。治理的本质在于治理主体间在各负其责基础上的有效合作。既然是有效合作，就要求档案实践主体本着开放的心态实施开放的行为，立足档案工作的有机性，通过档案工作主体之间以及档案工作主体与相关社会实践主体间的有效合作来发挥不同治理主体的专业优势以保障并不断提升档案治理效能。其中，既要求档案工作体系内不同实践主体之间相互开放，在档案信息资源共享、档案业务能力与技能分享、统一的档案信息资源体系与档案工作平台建设等方面进行有效合作，以提升档案工作的专业化水平。同时，又要求档案工作实施对外开放，通过与信息技术部门、门户网站以及档案形成主体的有效合作，推动社会档案资源建设的规范化、档案利用的常态化，以及档案工作数字化、数据化、信息化水平得到根本性提升和档案工作效能的提升。

2.完善档案治理体制及其实现机制

完善档案治理体制必须立足全面加强党的领导、国家治理体系现代化以及档案工作的政治性这一基本前提。新档案工作管理体制将档案工作置于党委直接领导下，体现了我国档案治理体制建设的国情规定性以及档案治理体制建设必须坚持中国制度优势的根本方针。将履行档案行政管理职责的档案主管部门在党委直接领导下所构建出来的新的档案工作管理体制，既是国家职能管理体系与机构重构这一逻辑在档案工作领域的具体体现，更是强化档案工作政治领导与政治管理在管理体制上的具体体现。档案治理体制的完善应立足档案治理法治化这一根本前提，这是治理法治化在档案治理领域的具体体现。档案治理体制的完善应本着“管好宏观、激活微观”的原则来建设档案治理体制，重新配置档案行政管理权力，将档案工作法制、基本政策以及宏观发展规划等直接关系到档案工作政治领导与管理的权力统一于国家档案主管部门，具体档案事务管理权则按地域、领域主要配置给地方档案主管部门与专业档案行政管理部门。如此，既坚持了我国集中统一管理档案工作的领导体制与管理体制传统，维系了单一制国家行政管理体制对保障和推动档案工作发展的体制优势，又可以充分发挥地方与专业档案行政管理部门推动档案工作发展的自主性、创造性，推动各地、各专业档案工作改革不断深化和档案工作个性化、创新性发展这一档案治理所追求的目标。

党的十八大以来，改革开放前沿地区档案工作所取得的创新性发展成就启示我们，地方档案工作的主体性一旦得到彰显，档案工作的活力与创造性便会随之提升，档案工作个性化发展成果便会随之涌现。与此同时，在档案行政管理权力与档案业务自主权关系的界定上，应在赋予综合档案馆、专业档案馆独立的事业单位属性基础上，强化其发展档案工作的主体责任，以及企事业单位独立发展自身档案工作的主体责任。通过档案工作主体责任的确立以及管理责任制功能的发挥，推动档案业务部门切实提升档案工作管理的针对性、科学性、专业性，通过专业化管理与实践保障档案工作政治性与服务性的充分体现。档案治理体制的实现机制关系到档案工作领导权实现的有效性、档案治理责任的有效履行，以及档案治理资源的有效整合与效用的有效发挥问题。为此，我们既要“认真研究档案机构改革后，如何把‘党管档案工作’的体制优势发挥出来，做到上下贯通、执行有力”，以实现内部治理机制的有效性问题，又必须完善档案外部治理机制，构建档案行政管理部门与关涉档案工作发展的相关管理部门之间的有效沟通、协调与合作机制，确保档案治理所需各种资源的有效供给。为此，既要按照档案治理的逻辑来界定各级档案主管部门的职责与权力边界、行使权力的机制与路径，又要完善档案工作治理体系、责任体系、档案工作运行机制。在档案主管部门责权界定上应从根本上改变管理模式下档案行政管理权力范围广、管理过于微观化的情形，将其责任重点置于档案政策建设、档案事业发展规划、档案执法监督以及档案工作社会协调等方面，尤其是推动档案工作运行机制开放、档案工作方式方法改革创新上来。与此同时，强化各类档案资源管理主体的责任，使其成为独立的档案工作责任承担者。赋予档案工作社会组织指导档案资源建设与档案服务的权力，以构建以档案行政管理部门法治化、标准化管理为主导，档案工作社会组织专业性、技术性指导为重要支撑，档案馆、企事业单位档案部门专业化运行的档案工作管理与运行机制。

3.完善档案法规体系

治理法治化决定了档案法制建设是档案治理的基础，完善档案法制体系是档案治理体系现代化的迫切要求。档案法规体系的完善必须立足于全面加强党对档案工作的领导这一档案治理体系现代化建设根本原则，以保障和促进档案工作社会功能有效发挥及其效能的充分实现为根本着眼点，着力将档案治理体系建设、数字与数据档案建设的最新成果，以及社会实践及其管理智能化发展对档案工作运行机制、档案服务机制等提出的要求以法律、法规的形式确立下来。

同时，新修订的《档案法》强化了档案馆、企事业单位档案部门的档案管理、档案信息化与档案服务责任，为档案业务部门发挥档案治理主体责任提供了法律依据。在此基础上，档案法规应进一步赋予社会独立的档案资源管理部门开展档案工作的主体权利，赋予各类档案社会组织档案治理主体地位，以充分满足档案治理主体自主、自由、个性化发展档案工作的权利诉求。《档案法》配套制度还应进一步明确档案主管部门、档案馆、档案社会组织以及公民之间处理档案事务的权责关系、互动关系及互动机制，以构建治理主体协同推进的档案内部治理机制。

4.强力推进档案治理能力建设

治理能力是治理实践发展的物质基础。立足档案内部治理与外部治理所需要解决的问题，从档案治理能力的诉求出发统筹推进档案内部治理能力与外部自理能力建设是当前档案治理现代化建设应着力解决的问题。档案内部治理能力建设旨在解决档案内部治理主体自主、创造性地推动档案工作个性化发展能力问题，重点在于解决档案事业各组成部门自主发展档案工作的专业能力以及推进档案治理体系不断优化的能力。其中，自主选择档案工作发展路径能力、创新档案工作方式方法能力、档案数字化建设能力、档案数据平台建设能力、档案数据开发能力、档案数据库安全管理能力，以及优化档案法规与制度体系的能力等成为亟待发展的能力。

档案内部治理能力建设是从根本上解决传统局、馆合一档案工作管理体制下档案馆管理行政化所导致的档案工作专业化、事业化发展滞后，档案工作社会功能发挥薄弱的问题，提升档案工作发展的专业性、档案工作社会适应性以及档案工作社会功能实现度的根本保障。长期以来，受局、馆合一管理体制，尤其是受档案馆工作人员“参公”管理机制的影响，档案业务人员的发展路径、评价机制与评价标准明显偏离了档案业务工作专业技术性诉求。无论是管理者，还是档案业务人员拓展和提升专业能力的动力明显不足，档案专业能力建设明显滞后于档案工作发展诉求。同时，在局、馆合一体制下，档案馆部分事业编制被档案局的行政编制挤占，优秀的档案业务人员更愿意从事档案行政管理工作，档案馆专业技术队伍规模、能力结构与水平优化受到影响。一些档案馆，尤其是市（地）级以下档案馆与专业系统档案馆长期承担档案业务指导工作职能，档案馆自身专业技术职能的履行长期得不到深化与拓展，档案馆工作改革与创新力度明显不足，档案信息化建设，尤其是档案数字化建设、数字档案资源建设、数字档案开发利用明显滞后于社会发展需要。档案外部治理能力建设的重点在于解决推动档案工作与社会有机、协调发展能力问题，重点在于提升档案行政管理部门的社会协调能力，为档案工作发展提供必要的条件保障。推动档案数字化、数据化发展战略与国家数字化、数据化发展战略对接，为档案工作服务于国家与社会治理提供机制保障;提升档案资源管理部门的开放思维、开放意识与合作意识，通过引入战略合作伙伴提升档案资源管理数字化、数据化水平，将档案数字平台融入统一的国家数字平台，为有效开发档案数据资源提供平台保障。

5.健全档案保护中心的管理体制机制

档案保护中心主任和委员每届任期3年，以保持档案保护中心的生命力和先进性，确保档案保护中心始终沿着正确的方向发展。其次，档案保护中心要加强档案保护工作的规章制度建设，推动档案保护工作的制度化和标准化，保障档案保护中心各项工作有序开展，发挥档案保护中心的最大效益。最后，档案保护中心要加强与区域内各级综合档案馆的沟通合作，充分了解所辖区域内的档案保护需求，确保档案保护中心能够高效地服务区域内各档案馆及相关机构，有效地保护区域内的国家重点档案。

总而言之，2021年是“十四五”规划的开局之年。随着社会实践及其管理智能化程度不断提升，数据治理成为国家治理、社会治理的基础。对于档案资源管理部门而言，档案数据能否及时、有效地作用于国家治理、社会治理成为档案部门发挥治理功能的关键。在档案数据服务国家治理与社会治理功能实现问题上，档案部门的主要责任在于将档案数据融入社会数据系统，实现档案数据的可获取性，而不是由档案部门独立、自主地进行档案数据治理，这是数据治理的本质所决定的。

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