[ 作者：王玉红，中共浙江省委党校政治学专业在读硕士。]

摘要：既有的研究在讨论村民自治制度时，强调民主的价值取向，但在一定程度上忽视民主的治理绩效，因而在研究村庄治理时忽视了民主程序与规则的探讨。本文以T村为案例，探讨三种协商民主样态与村民自治制度相结合的形势下，村庄治理效能。研究发现作为外嵌型的民主协商机制，其运行使得村庄摆脱了弱规则的私人治理而达成了善治。

关键词：协商民主 善治 民主参与 行政主导

一、问题的提出

村民自治制度实行至今已有三十余年，其在取得显著效果的同时也面临着不少现实不少现实困境，因此需要引入新的协商机制以便更好发挥村民自治的治理效能。

协商民主是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，是一个在对话和讨论中达成共识并形成政治决策的过程。[ 陈剩勇.协商民主理论与中国[J].浙江社会科学，2005.]村民自治面临着改革开放后，社会阶层分化，社会基础多元化，由行政主导的集中统一的非竞争体制受到冲击，引入一种可以协调社会矛盾，弥合现代经济体系发展与非竞争性体制之间距离的机制，成为中国政治发展的可欲路径。因此，2019年党的十九届四中全会提出构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商的落实机制。这在一定程度上推动了协商民主在农村实践的发展。

二、T村协商民主的实践形态

（一）案例介绍

T村位于D乡的中心位置，是D乡主要的农业村之一，村庄面积3.5平方公里，耕地面积532亩，山林面积4760亩，由A、B、Q三个自然村组成，户籍人口1282人，常住人口600余人，中共党员61人，村民代表53人。家庭生计模式是以耕为主，工耕互补。虽然T村远离城市但在Z省各种项目和政策的加持下，村庄仍属于是资源密集的村落。

具体来说，这些资源主要包括三种类型：一是依托青山绿水进行旅游开发而取得的经济收益和就业机会。二是土地开发，如复垦荒山进行胡柚种植，或西甜瓜种植。三是地方政府自上而下输入的财政资金。C县属于Z省划定的“山区二十六县”的范围，是“山海协作”工程的一部分。所以T村的发展的资金来源有一般性转移支付、项目资金、奖励基金和社会福利保障等。其中项目资金是T村发展的主要资金来源。

“项目进村”是政府、企业和社会组织等不同性质的行动主体，在农村地区运用行政、市场和社会化的方式和手段采取“专项开发”、“专项建设”的形式开展经济和社会建设的实践活动。[袁方成，陈泽华.“项目进村”中的执行差距与组织自主性研究——基于全国40县面板数据的实证分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015.]大量资金的注入使得T村进入高速发展期，但因个别项目的推行与落地破坏个别村民的利益，经常去县里、市里上访，导致干群矛盾突出。

（2）协商民主在田蓬发展的三个阶段

2.1 网格问效时期

T村以自然村为单位划分三个网格，每一个网格都由村干部各自然村的网格长，并配有两名网格员，这是协商民主1.0版本所借助的组织基础。自然形成的村落因邻里相望、人口少、利益联结紧， 且文化同质性高、多数人同根同族， 村落是一个便于自治且治理有效的小型文化共同体[ 李晓广. 论协商治理视域下村民小组自治的有效实现[J]. 学术界，2019，（04）：38-46.]。

2018年D乡的乡镇领导受到电视问政《请人民阅卷》栏目的启发，将节目中“红红脸、出出汗”的机制应用到乡村治理中，并被概括为“网格问效”，其具体内涵是“问计于民，问需于民，问政于民”。在网格内部处理不了的问题，则每月开展一次的网格化协商，利用每月党小组会议的形式将村两委、村代表与村民聚集起来就村庄治理过程中的事务进行协商，共同提出决策与建议，全力打造“上下参与、群众监督、干群互动”的问政平台。

在“网格问效”活动开展之后，在网格内部可以解决关于用水及土地而产生的邻里矛盾。在处理村庄公共事务方面，村民通过网格化协商机制将村庄路灯和道路损坏等问题现场反映给村委会，村干部当场进行解答和确定相关问题的负责人，以便后续工作的开展。处理后请村民和乡镇领导进行验收，发挥群众的监督作用。问题提出与解决之间形成闭环，切实保障人民群众对于村庄公共事务的民主管理、民主决策和民主监督的权力，提升村庄的治理绩效。

2.2 樟树底下话共富时期

在“网格问效”活动获得显著成效后，T村进一步将这种模式应用到经济领域，民主协商升级为2.0版本即“樟树底下话共富”。T村村民种植的胡柚和油茶籽，由于年轻劳动力外出打工，中老年人因山坡陡峭，日常打药和果实采摘困难，于是村民将土地经营权出租给种植大户以获取土地资金。但在实际出租过程中，由于村民法律知识匮乏，签订的土地合同漏洞较多，损害村民的利益。因此，由村委会牵头将出租土地的村民召集起来，在香樟树下一起协商解决办法。村委会提议将散落在村民手中的土地集中到村集体，以村集体的名义转租土地，以获得更大的议价权。另外，村集体本身拥有不少土地，而这部分的转租也需要村民共同决定。“樟树底下话共富”取得了显著的成效，解决了村集体土地和村民土地承包租金过低的问题，及“乡约堂”建设用地和选址、郑氏文化广场建设以及数十年未解决的连心桥建设等问题。

2.3 “请你来协商·民生议事堂”时期

作为改革发展的先行地，浙江面临着诸多层面的全新挑战，地方政府同时也承受着愈益显著的来自已习惯于表达林林总总复杂经济社会利益诉求的基层民众的“民情”。[ 董明.新时代赋能基层治理的地方政协探索——基于浙江“请你来协商”实践的分析[J].治理研究，2021.]“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[ 习近平：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利（2017年10月18日）[G]//十九大以来重要文献选编：上.北京：中央文献出版社，2019：28.]2019年，一方面响应习总书记的号召，另一方面为了促进市县政协更好聚焦协商主责主业，浙江省政协探索搭建“请你来协商”这个全省统一的协商平台。[ 杨卫敏.基层政协在发展全过程人民民主中的独特作用及实现路径——基于浙江省三级政协的实践探索[J].河北省社会主义学院学报，2022.]在T村挂职的政协干部充分学习诞生于海宁的“民生议事堂”经验并与村庄实际相结合，搭建“请你来协商·民生议事堂”平台，政协委员、党政部门参与密切联系群众的机制，它既能衔接党政所需，又能连接民声民意，村民进一步参与公共事务、平等对话提供制度化的保证，获得了群众一致好评。

（3）T村协商民主实践的主要特征

3.1 行政主导型

中国的改革历来以行政主导为特点[ 燕继荣.从“行政主导”到“有限政府”——中国政府改革的方向与路径[J].学海，2011.]，T村将协商民主引入村民自治制度的进程也体现了乡镇部门为了解决村庄治理中的难题进行革新的特点。协商民主作为一种外嵌于村民自治的理论，如果没有政府部门在推动，村庄之中的治理矛盾会随着村民民主意识的提高和平等要求而以更加强烈的方式呈现。

学界针对政府辅助村民自治的做法存在两种截然不同的观点，而主要争论涉及两个方面：农村社会的管理尤其是村民自治，政府担任何种角色；政府以什么样的方式介入农村社会的管理体制。[ 汪锦军.从行政侵蚀到吸纳增效：农村社会管理创新中的政府角色[J].马克思主义与现实，2011.]一方面学者认为对于农村社会来说，农村社会基于各种条件本身发育存在缺陷，因此，应在必要的时候通过强制性的制度建构，为农村社会管理提供基本运行框架。

另一方面，部分学者对政府干涉农村社会治理的权力行使边界质疑，并认为政府过度介入农村自治的管理之中，会破坏村民自治中非正式关系，削弱村民对于村庄的自治与协作的能力。但笔者通过在T的调研与走访，认为针对村民自治中产生的难题如民主选举中的受贿等问题，政府作为第三方力量介入到对村干部的考察成为处理此类问题的重要措施，为村庄的协商民主实现“赋权增能”的效果。[杨柯，张长东.自主与嵌入：社会组织参与基层协商治理的逻辑与模式[J].北京行政学院学报，2021.]

3.2 项目型议题

所谓的“项目”，特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。[ 折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011.]而作为案例的T村，其协商民主2.0版本“樟树底下话振兴”的议题大都与政府转移支付后的资金使用有关，另一方面，项目进村中的“项目”也涉及土地承包商的选择。

政府承担公共品成本，并以“专项资金”的方式将大量惠农资金投向农村，[ 桂华.项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例[J].政治学研究，2014.]由于Q市政协领导在T村的挂职，以“美丽乡村建设”项目的形式向T村转移支付资金一百万，以此撬动了T村的基础设施建设，如河道堤坝的修缮以及民生议事堂的修建，而在这个过程中关于“如何监督资金的具体用途与在资金不充足的条件下如何决定基础设施建设的先后顺序”这些问题，以协商的形式召开村民大会，一起沟通交流村庄基础设施建设问题，因而协商民主对于村域治理发挥了重要作用。

村庄财务公开制度与协商民主平台的搭建，使得村民对于连心桥项目的招标过程与每一笔资金的支出进行监督。村民们合力杜绝了在上一任村委会领导班子任职期间发生的资金支出去向不明和贪污问题；在关于集体土地与村民土地出租问题上通过协商的方式，解决了土地承租人的人选问题。T村村民通过监督的方式参与到村庄治理过程，这个过程强化了村民对现任村委会领导班子的认同。

3.3 “嵌入式整合”

党的二十大报告提出“完善社会治理体系，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”党的十九大报告提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，其丰富内涵是发挥各级党委在社会治理中的重要作用。[ 袁方成，杨灿.嵌入式整合：后“政党下乡”时代乡村治理的政党逻辑[J].学海，2019.]根据农村集体发展阶段的不同，中国共产党应发挥不同的作用。

由于之前村党支部与村委之间存在矛盾，T村学习了“一肩挑”的经验，“一肩挑”是指村党组织书记（简称村支书）和村民委员会主任（简称村主任）由同一人担任[ 蔡文成，朱荣康. 村支书“一肩挑”治理模式的创新及制度优化[J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版），2022，22（03）：49-56.]，村“两委”通过党群服务中心向民众提供公共服务，而项目进村也离不开党的统领，乡党委政府、村民委员会和村党支部以及村民理事会之间的联动，通过项目进村的方式配置专项资金以便于乡村基础设施建设。具体运作模式是通过村民理事会即由村民代表构成的组织表达村民关于基础设施建设与优化的诉求，经过村民大会的沟通与协商形成具有广泛代表性的清单，利用“一事一议”的方式将需求反映乡党委以争取资金支持。

在这个过程中，乡党委、村党支部与村民理事会以民主协商的形式进行良性互动，使得乡村中的人、资金和物资得到了有效整合，因此党组织也以“嵌入”的方式治理乡村，村民则通过村民理事会参与到村庄大事小事的治理中，实现村庄的“善治”。

三、协商民主治理的形成机制

（一）党的统领与地方政府创新

T村村庄治理效能的提高离不开乡党委的领导和乡镇政府管理方式的创新。在面对干群矛盾冲突、群众上访数量增加的问题，D乡乡镇领导创新村庄治理方式，将协商民主引入村庄治理，以协商的方式给群众和村干部之间创造了一个沟通、交流的平台，缓和了干群矛盾并且从源头上解决了村民心中的不满之处。

习近平在浙江工作时说，信访工作是全局问题的综合反映，所谓一叶知秋，窥一斑而知全豹，它是一个全局性问题，政治性问题。[ 封丽霞.信访工作“浦江经验”的新时代意义——学习习近平总书记关于加强和改进信访工作重要阐述的几点体会[J].政策瞭望，2019.]笔者访谈T村党支部书记的时候，询问群众上访事件频发原因时，党支部书记认为，有的信访事件的起因就是芝麻大小的事情，而且很大一部分信访事件的源头都是在村里，但是可能村里缺少沟通交流和维护自身利益的机制，因而去更高一级政府进行上访，但可能部门之间的“踢皮球”让事态进一步扩大，问题向滚雪球一样越来越大。而乡镇领导创新工作方法，利用民主协商的方式使村子内部矛盾减少，自然而然地信访事件也减少了。

另一方面，政府作为T村的三次协商民主形态的幕后推手，在关键节点上，其运作形式、主要问题都有当地乡镇领导把握，因而T村的协商民主是为了解决居民自我管理、自我教育、自我服务的能力一般而外嵌于村庄治理之中的形式[李和中，廖澍华.行政主导的“村改居”社区治理困境及其化解——基于深圳市宝安区S街道的个案分析[J].社会主义研究，2017.]，因此更多地呈现出一种行政主导的样态。

（二）规避灰色利益空间

在T村现任党支部书记未上任之前，前两届党支部书记都由本村富人Z担任，是典型的“赢利型经纪”村干部。[ 吴毅.“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”——来自田野的学术札记[J].开放时代，2001.]在其任职期间出现私人治理的乱象，村庄集体土地被远低于市场价格的方式出租给他的亲戚，并且年限竟长达三十年，为村庄集体经济的发展，埋下了严重的隐患。另一方面Z任职期间，由于2000年左右胡柚种植利润不高，村民纷纷外出打工，而山上的胡柚种植基地在几经转手之后，与某一承包商签订了不合规的协议，虽然在现任党支部书记的带领下与现有土地占有者打了官司，但问题并没有解决，造成集体资产的流失。

国家专项资金与社会资本的注入使得T村从农业村向以土地为主的资源村变化，村庄因土地产生的利益流动，导致形成了游离于规则之外的灰色利益空间。[ 曾红萍.去公共化的乡村治理及其后果——以利益密集型村庄为例[J].学习与实践，2013.]因此如何发挥村民自治中的民主管理、民主决策和民主监督，使私人治理向规则之治转变，成为T村提升村域治理绩效的重要问题。因此协商民主的引入，为村民有序、有效参与村庄治理过程提供了渠道，表达渠道的建立与通畅，将村委会的运行置于村民监督之下，一定程度上完成了村庄治理规则的重建，从而规避了灰色利益空间的产生。

（三）村民的民主意识的提高与民主诉求

改革开放后，农村社会受市场经济的影响乡土观念处于一个不断淡化的过程[陈方南.论村民自治中传统乡村文化与现代民主意识的融合[J].社会科学战线，2012.]。随着村民社会流动增加和视野的开阔，村民的民主意识提高。在T村协商民主发展过程中虽然呈现出“行政主导”的特征，但在这个过程中没有村民积极参与，协商民主就不会从外嵌向内协调方向发展。网格问效到“樟树底下话振兴”，再到民生议事堂的协商民主形态的演变，具有广泛代表性和平等性的基层协商形式[端木燕萍，章荣君.协商民主观在乡村社会互动性政治仪式中的塑造[J].理论月刊，2022.]，为村民的民主意识的提高和议事能力的型塑提供了空间和时间。

T村村民随着参与程度的提高，其民主意识也在增强。例如，水坝的修理过程中，水利局的工作人员未经村民和村委的同意而直接在村民河岸上的土地做标记，以作为新水坝的建设用地，此事遭到了村民的控诉，认为应该以民主的方式进行协商而不应直接选定水坝复建地址。这件事情侧面反映了随着协商民主的不断推进，村民民主意识也在逐步提高，彼此间是一种促进关系。

然而在笔者阅读相关文献时，学界每每谈起农村村民自治的发展的阻碍时，“村民民主参政意识不高”理所应当地被列入考量范围，但笔者观察T村协商民主的发展，认为培养村民民主意识和议事能力需要的是可以理性参与村庄管理的渠道。乡村振兴的建设者的主体是农民[ 何峰.新农村建设视域中的农民民主意识培养问题探析[J].理论导刊，2011.]，因此，应培育的是顺应村民民主意识提高的趋势的制度和管理方式，因势利导地发挥农民关于村庄治理的主体性力量。

四、T村村庄治理的成效

（一）善治

在村庄治理中，协商民主作为外嵌型机制并与已有的村民自治制度结合，既解决了村庄决策的合法性问题，充分发挥了协商民主的优势；又提供了干群交流、沟通的平台，为村庄治理中的矛盾的解决提供了路径。协商民主厘清了村级组织的权力边界，明晰有力的规则是实现村庄规则之治的重要保障。[ 孙琼欢.小微权力清单：从弱规则向强规则转型的村庄治理——浙江省N县村级小微权力清单制度调查[J].河南社会科学，2017.]T村通过协商民主搭建的平台和“一事一议”制度，将关乎村庄公共利益的事务交由村民协商，通过协商实现村民自身偏好向集体偏好的转化，为村委会的决策提供了合法性。而村民在监督的过程中避免弱规则下的灰色利益空间的形成，从而实现了村庄的善治。

（二）良好公民培养的平台

如上文所述，村民在参与民主管理的过程中，不仅提高了村民的民主意识而且激发了村民作为村庄治理的主体力量的作用。协商民主在T村的运行，创建了一个吸纳多方参与解决具体问题的“决策”平台，另一方面，通过理性协商能够达成共识、进而相互促进型塑成为更好公民的“教育”平台。[ 董明.新时代赋能基层治理的地方政协探索——基于浙江“请你来协商”实践的分析[J].治理研究，2021.]村民们在网格问效之前只能通过信访等手段进行维权，被排斥在村庄管理之外，其对村庄事务的知情权和监督权得不到有效保证，而在网格问效实施之后，村民与领导干部面对面沟通、协商，极大地增强了民众对村庄事务的参与热情，村民对村庄的发展路径有了更多的话语权，极大地增强了村庄的集体荣誉感。民主协商平台的搭建，犹如在村民心中种下一颗民主的种子。，T村将当面临水坝修建占用其土地而赔偿方案尚不明晰时，其方案不再是上访，而是觉得方案未经过协商，不符合办事程序。从这一方面，也能看出协商的观念在T村已经生根发芽。因此，乡村振兴不仅要“产业振兴、生态宜居、乡风文明、生活富裕”更要“治理有效”。

[ 作者：王玉红，中共浙江省委党校政治学专业在读硕士。]