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摘要：经济的发展离不开高速公路建设的便利条件。 PPP模式的引入可解决高速公路项目投资金额大、涉及范围广等难题，但极易产生系统性风险，不仅使项目无法成功“落地”，造成投资损失，而且会严重制约经济的高质量稳定发展。本文从我国高速公路 PPP项目发展现状出发，分析了项目合同中可能出现的风险，以期为高速公路 PPP项目投资方顺利进行项目投资提供参考。

关键词：高速公路、PPP项目、合同、风险

高速公路通常被誉为一个国家迈向现代化的桥梁，是发展现代化交通业的必经之路，而我国高速公路里程已稳居世界第一位。

据统计截止到 2020年底，高速公路总里程已达 15.5万公里，国家高速公路网的主线已经基本建成。

一、以 PPP模式实施高速公路项目的发展现状

受国民经济发展的影响，政府有关部门对于基础设施建设的投入力度递增，但由于以往的基础设施建设资金只能借助政府投资，使地方政府负债率较高。为有效满足新常态下经济形势及国家建设的需要，能够激发社会资本的活力，国家推广采用 PPP模式，调动社会资本的积极性，引导其参与国家基础设施的建设，由此自 2014年起国内掀起了应用 PPP模式建设项目的热潮。 PPP模式的有效应用不仅成功的解决了高速公路投资规模过大、地方政府无财政能力支付等难点，而且能够有效的控制和减轻政府性债务，从而缓解地方债务和弥补建设项目所需的资金缺口，科学地防范系统性风险。

高速公路项目采用 PPP项目，可具备以下优势：（1）吸收社会资本的资金，缓解高速公路类项目的建设资金压力，创新高速公路类项目的投融资模式。（2）社会资本能够充分利用自身的先进化技术和经验以提高整体的建设运营水平，达到降低建设成本、提高服务水平和质量的目的。（3）缓解政府债务，优化政府职能。

据不完全统计，截止 2021年 6月，财政部政府和社会资本合作中心 PPP综合信息平台系统的项目管理库中高速公路类项目共 274个，总投资约 32，528亿元，其中处于执行阶段的 211个，总投资约 25，323亿元，处于采购阶段的 52个，总投资约 5，836亿元，处于准备阶段的 11个，总投资约 1，368亿元。如下图所示：

由此可见，采用 PPP模式实施高速公路项目在我国已有很多的成功案例，且有部分仍处在采购或准备阶段，需要社会资本积极参与其中。

在受到政策、法律法规、利率、收费标准及交通量等多重风险因素的影响下，如何科学有效的进行防范，保证社会资本方注重的经济效益和政府方注重的社会效益达到相互平衡是亟需关注的问题。

二、高速公路 PPP项目合同风险分析

根据我国法律法规等各项政策规定， PPP项目的合同文件能够有效的约束项目各参与方的权益，所以合同内容的风险评估极为关键。下面笔者根据多年来的从业经验，分析未来项目合同中可能面临的风险类型，从而防止因 PPP项目合同的设定不合理所导致社会资本受到严重亏损的情况产生。

（一）通行费收入不足风险

1.风险因素分析

（1）对交通量增长的判断过于乐观。高速公路项目可能存在项目可行性研究报告深度不足，交通量的调查与事实不符，对未来交通量的波动、车型结构变化等关键性因素预测不够准确。

（2）制定的收费标准不符合实际。由于目前我国现行高速公路的规范中没有关于收费标准的统一约定，使得如何进行收费无法通过科学的计算 [1]。因此，各地高速公路的收费标准，都是由当地政府有关部门制定，一般是由投资金额、项目位置、车流量等因素所共同决定。高速公路项目收费过高，对交通运输不利，收费标准过低，会增加投资者的资金回笼年限。

2.解决方案

社会资本可与政府协商设置合理的评估调整机制。在对于项目通行费收入方面的条款，可约定一个最低需求的通行费收入值，若当年实际收入超过了约定收入时，超出部分社会资本与政府进行分红，若当年实际收入未达到约定的收入时，差额部分应当由政府财政部门支付给社会资本方。同时，政府通过投标报价或 PPP项目合同等对社会资本进行有效的约束，防止其一味地追求经济效益而破坏社会效益。

以四川省巴中市巴中至万源高速公路为例，是第四批次国家级示范、第二批次省级示范项目，高速公路全长约 119.16公里，其中，巴中段 56.78公里，达州段 62.38公里。全线采用四车道高速公路标准建设，设计速度 80公里 /小时，路基宽度

24.5米。政府方在投标文件中设置了预测收费收入报价比例作为报价项，同时对通行费收入约定如下：

当本项目实际年度通行费收入低于投资人预期年度收入时，政府按收入不足部分对项目公司进行补助;实际年度通行费收入超过预期年度收入时，政府对超过的收入享有约定的超额收益，即政府分成 80%，项目公司分成 20%。其中投资人预期年度收入 =方案中提供的年度最低需求收费收入 ×社会资本投标报价确定的预测收费收入报价比例。

而对收费标准的调整和确定，可进行如下约定：项目通车后的收费标准由项目公司按规定程序向项目所在地有关部门申请，最终以政府有关部门批准的收费标准执行。

以上方式既能有效的保障社会资本方利益，同时政府方也可享有超额利润分成，实现风险共担。（二）征地拆迁费用超支风险

1.风险因素分析

征地拆迁是高速公路项目在施工过程中的一项极为关键的基础性工作，要充分的考虑到被拆迁人和拆迁人双方的利益，通过合理有效的沟通交流才能满足各方诉求。同时，满足各方的诉求并不意味着征拆工作的结束，在征地拆迁过程中往往伴随着难以估量的风险，让项目整体工作进度陷入到被动的局面。

我国大部分地区都有各自的征地拆迁标准，但是由于会涉及到多方面的问题，在实际执行的过程中，真正按照标准执行的却很少，超出标准值的现象屡见不鲜。征拆工作如果由社会资本方主要负责，往往容易造成征拆工作推进速度慢、超出概算等问题。

2.解决方案

“征拆包干”模式，是根据地方的标准对征地拆迁费用进行估算后，由社会资本与政府约定包干费用，如果实际超出，超出部分费用由政府方负责承担，同时可约定因征地拆迁导致工期延误的责任由政府承担，并给与社会资本方相应补偿或延长项目建设期，不仅可以提前明确费用，有效的降低社会资本方征拆费用超支的风险，而且政府方也承担了相应风险 [2]。为此，政府能高度重视起来，把征地拆迁当成政府部门自己的事情来做，以主人翁的角色推动征地拆迁工作在总预算内加快开展，从而使高速公路 PPP项目正常推进。

以广西百色市南北过境线公路（百色市北环线） PPP项目为例， PPP项目合同中约定项目拆迁工作由相关设区市、县（市、区）人民政府负责，征地拆迁等费用由项目公司负担，按规定编列入总投资。采用征地拆迁费用包干制，限时完成征地拆迁工作。

（三）材料价格变动的风险

1.风险因素分析

受国内外经济形势的影响，高速公路的钢材、水泥、汽柴油等主要材料价格波动较大，有时会超出社会资本方、政府方的正常风险范围，影响了高速公路建设项目的进展及工程质量。

2.解决方案

材料调差德范围一般应以项目合同中的有关约定为准，实际项目中材料价格的调整按要求执行。合同中对材料调差未明确的，可以签订补充合同，补充合同中应明确材料价差调整的风险幅度、调整原则和计算办法 [3]。

以黑龙江省鹤大高速佳木斯过境段 PPP项目为例，约定合同履行期间，因主要材料价格波动影响合同价格时，需要进行价格调整的材料，其单价和采购数量应由政府方审批，政府方确认需调整的材料单价及数量，作为调整合同价格的依据。

材料价格变化的价款调整按照合同履行期间材料单价涨跌幅以基准价格为基础超过 ± 3%时，其超过部分据实调整。调差的主要材料包括（ 1）钢材：包括钢筋、钢纹线、型钢、钢箱梁、波型钢板及立柱等项目所涉及的钢材种类;（2）水泥：包括 32.5级、42.5级、52.5级;（ 3）沥青：包括石油沥青、改性沥青、乳化沥青;（4）油料：包括重油、汽油、柴油。

（四）PPP项目合同条款边界的模糊性风险

由于项目各投资方的生存环境、管理经验和风险偏好的不同，使得政府部门和社会资本之间的部分风险责任难以界定。一般来说有以下两种情况：当项目的风险属两者可控制的风险时，应当由两者各自承担（即哪一方对该类风险具有完全控制权），如初步设计、本级政府能控制的政策风险 /政府行为风险及法律变更等主要由政府承担，而施工图设计、融资等商业风险主要由项目公司承担;当项目的风险超出各自的控制范围或难以确定时，可由双方共同承担，承担时应当根据具体事项商讨确定各自的承担比例，如运营期贷款市场报价利率变化风险及本级政府不能控制的政策风险 /政府行为风险及法律变更等由政府和项目公司合理共担。此外，项目在实施过程中还存在一些不可抗力风险，这类风险难以事先预见，故除保险可补偿的部分外还需要政府部门和社会资本方共同承担，以达到最佳的风险应对效果。

三、以 PPP模式实施高速公路项目的建议

为有效推动我国高速公路项目的建设，若以 PPP模式实施该类项目对政府及社会资本提出如下建议：

一是政府方要根据高速公路建设的必要性，选择路线较为重要、交通量能稳定增长的高速公路项目采用 PPP模式进行建设，以确保将有限的资金用在重点项目上，从而避免各地一哄而上搞项目，导致项目烂尾的出现。

二是社会资本应对高速公路 PPP项目两评一案及项目合同等文件进行严格的评审，提前谋划对部分条款进行修改，避免后续项目运作过程中导致经济损失。

四、结语

随着时代的展和社会进步，高速公路类 PPP项目越来越多。为保证项目的顺利运作， PPP项目合同中的风险分配机制则一定要做好，在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本、最有效管理的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理的权利，风险分担应使参与各方承担风险的总成本最小，从而满足社会资本及政府等各方的要求。相信未来高速公路将向着“更加便捷、更加智能、更加安全、更加绿色”的目标前进。

参考文献

[1]王秋林 ，楚瑞锋与李贞贤 ，收费标准调整对经营性高速公路收费期限评估的影响 .公路 ，2020.66（04）：第 208-211页 .

[2]贾欢 ，高速公路建设项目征地拆迁资金管理模式的探讨 .交通财会 ，2020（05）：第 24-27页 .

[3]高大卫 ，公路工程材料调差方法的探讨 .河南建材 ，2018（02）：第 15-17页 .

作者简介：霍子周，1989.12，男，汉，河北唐山，中交第一航务工程局有限公司投资事业部评估部经理，大学本科，研究方向：工程投资