摘要：城乡国土空间统一用途管制背景下，乡村空间治理成为国土空间治理体系的重要组成部分。本文主要探讨了乡村空间治理作用于国土空间规划的内在机制和可行路径。

关键词：面向国土空间规划;乡村空间治理;机制与路径

引言：乡村空间治理是国土空间治理的重要组成部分，治理路径与效应将直接服务于国土空间规划多级治理体系的构建。城乡融合发展背景下，全面乡村振兴战略对乡村空间治理提出更高的要求，在落实空间用途管制目标的基础上，深入开展乡村空间治理理论和实践研究，探索乡村空间治理对国土空间规划的作用机制和路径，将有利于完善国土空间治理体系，加强底层国土空间管控。

1.乡村空间治理作用于国土空间规划的机制

1.1乡村空间治理与国土空间规划内在关系

乡村空间治理从底层空间治理入手，着手打破全域空间开发过程中出现的权属纠缠、权利混乱、组织松散、效率低下等问题。乡村空间治理瞄准乡村空间地域结构和功能的不合理状态，将推进城乡地域的融合发展，为打通城乡空间一体化管控提供渠道。乡村空间治理作为国土空间治理的一部分，既是国土空间规划对乡村空间管控的核心目标，也是推进和完善“自上而下”和“自下而上”相结合治理逻辑的重要突破口。

1.2乡村空间治理完善国土空间规划体系的内在机制

乡村空间治理成为深化国土空间治理体系的重要组成部分，为完善国土空间规划体系提供基础。国土空间规划初衷是对全域空间进行有效管控，但不可否认的是规划传导层级越多，空间管控的效力和效率越低。国土空间用途管制最终将落实到具体的微观地块上，将涉及到多方的利益纠缠，却难以在“自上而下”多级规划指标传导中得以反馈，进一步削弱了国土空间管控的效果。而乡村空间治理对于完善县级及以下国土空间合理安排提供了可能性，尤其为乡镇以下村级和地块尺度的乡村空间合理开发与管控创造条件，成为衔接国土空间规划指标传递的关键环节。

1.3乡村空间治理细化国土空间用途管制的作用机制

新时期国土空间分区管控划分方案进一步强化了城市空间的边界，而进一步模糊了乡村空间的范围。根据《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南（试行）》，农村发展空间被划入村庄建设区，农业农村优先发展战略在国土空间规划实施中并未得到足够的重视。仅仅依靠在村域尺度开展村庄详细规划，难以从体制上打破乡村发展的衰退趋势。优化国土空间开发格局与细化国土空间用途管制，应将乡村发展诉求囊括进来，并在地块尺度土地利用用途管制中得以落实，推动城乡统一的国土空间管控目标和和乡村善治目的的实现。

乡村空间综合治理是针对乡村空间进行的精细化治理过程，为落实和细化国土空间用途管制提供战略抓手。国土空间分类引导和用地管控是推进空间管控的核心技术路线，在空间落地过程中掌握好指标约束与弹性引导，对于关系复杂和功能复合的乡村空间持续开发具有重要意义。

乡村空间治理细化国土空间用途管制机制在明晰土地权属和组织关系的情况下，突出国土空间利用价值的最大化，层级传导的高效化，空间权利分配的公正化，多元主体博弈的有效化，为落实空间用途管制指标，明确土地利用主导方向，完善用途管制监督机制提供保障。

乡村空间治理激发多元主体参与机制与国土空间用途管制运行逻辑密切相关。乡村国土空间详细规划落实“约束指标+分区准入”的管控策略，不能脱离乡村多元主体的参与，乡村空间管控难度大与多元主体博弈的监督缺位有密切关系。乡村空间综合治理在重构基础组织和监督机制层面能够起到较好的作用，为落实国土空间用途管制提供广泛的基础。国土空间用途管制中城镇发展区、农业与农村发展区和生态保护区，均需要赋予相应比例的三生空间。乡村空间综合治理，在推进乡村善治和生态治理上具有重要作用，乡村物质空间治理改善三生空间结构，空间权属治理细分用地隐性价值关系，丰富乡村空间价值体系（尤其是生态价值），明确了乡村生态空间用途管制策略，从体制和机制建设上加强乡村生态空间的保护，防止有限生态空间被侵占和污损，进而满足乡村生态空间统筹管控和生态修复的需求。

2.乡村空间治理作用于国土空间规划的路径探讨

2.1基于实用性村庄规划的作用路径

实用性村庄规划为乡村空间治理作用于国土空间规划提供具体路径。村庄规划作为乡村地区的详细规划，是整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成的“多规合一”法定规划。核心要明确乡村的发展目标、用地空间布局、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护、公共服务设施规划、道路交通规划等6项基本内容。长期以来，乡村空间用地布局分散，利用效率低、价值难显化、多功能被弱化等现实困境，正是各类涉村规划难以有效实施的直接结果。以上问题，同国土空间治理体系在基层缺乏有效战略抓手，难以激发“自下而上”空间治理潜力，无法调动多元主体参与权利博弈有重要关系。乡村空间治理建构“自上而下”和“自下而上”相结合的治理体系，正迎合了乡村治理的现实需求，从乡村空间“物质—组织—权属”综合治理推进“多规合一”规划和细化国土空间用途管制入手，将为实用性村庄规划的编制和落实提供有效路径。

2.2落实全面乡村振兴战略诉求的作用路径

乡村空间治理构建的村庄运营模式为推进乡村持续发展与振兴创造条件。国土空间规划尤其是村庄规划，如果缺乏有效的管理与运营，乡村振兴战略将难以实现。乡村空间治理从物质空间出发解决空间结构和功能的不合理，空间权属治理重建空间价值的分配体系，通过以上治理手段的综合作用，多元主体参与乡村规划与建设的积极性得到释放，为培育全新的乡村空间运营模式营造条件。乡村空间治理完善乡村空间价值实现方式，健全乡村空间功能体系，矫正城乡空间开发权的失衡，推动城乡发展要素流通的过程，是落实乡村振兴战略不可或缺的基础。乡村要振兴，城乡联动的体制和机制必健全。乡村空间“物质—组织—权属”综合治理，从乡村地域结构和功能完善，权属价值分配，组织体系保障等多重手段入手，构建了城乡共治的有利局面，有效推进乡村空间用途管制，为落实乡村振兴战略提供有效工具。

3.结束语

城乡空间统一用途管制背景下，乡村空间治理成为构建现代空间治理体系不可或缺的一部分，乡村空间治理模式与效应成为推进国土空间规划的重要契机，深入分析乡村空间治理作用于国土空间规划的机制与路径，有利于完善国土空间综合开发与保护。新时期，通过乡村空间治理与国土空间规划，推动城乡发展要素有序流动，重塑城乡空间价值分配格局，有利于新型城乡关系的构建。着眼于高质量发展的现实需求，如何评价乡村空间治理作用于国土空间规划的效应，识别乡村空间治理的关键指标阈值，搭建乡村空间治理与乡村建设行动的互促机制，亟需开展深入研究。

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作者简介：高强（1991-6-5）男，汉族，甘肃定西人，本科学历，新疆建筑设计研究院有限公司，规划设计师。