摘要：随着国家政府对基建行业宏观调控的深入推进，工程项目逐渐规范化。PPP模式在公路工程建设中得到了进一步推广，促进了政府资金与社会资本的有效融合，为公路工程提供了项目资金保障，减轻政府的财政压力，降低项目风险，同时提高了公路工程项目的质量管理水平。本文对公路工程在PPP模式下，建设管理中存在的问题进行了分析。随后，对基于PPP模式的公路工程建设管理展开了探讨。

关键字：PPP模式;公路工程;项目管理;

近年来，国家在公路工程项目建设中逐步推广PPP模式，促进社会资本参与公路基础设施建设，以弥补地方政府财政投入的不足，降低政府负债，缓解财政压力。在PPP模式下，地方政府与具备投资能力的社会资本签订项目合作协议，共同建设、经营。

一、PPP模式在公路工程项目管理中的应用价值

（一）减轻政府的财政压力

以往的公路工程项目建设，是以政府为核心，由政府承担整个公路工程项目建设的资金投入，通过向社会公开招标的方式挑选施工单位。这种方式对于政府而言，财政压力过大，难以承担。在PPP模式下，公路工程项目的主体为社会资本投资方，政府基于PPP模式，通过公开招标的方式，寻找公路工程项目的投资方，对投标企业资质、经营情况等相关企业信息进行评估，经过信息筛选，选择合适的项目投资方。这种模式下，政府不需要负责公路工程项目建设的全部资金，而是和项目投资方以签订合同的形式来建立合作关系，投入部分资金，与项目投资方共同完成公路工程项目建设。这样一来，原本由政府承担全部的资金投入，分摊到项目投资方，减轻了政府的财政压力，也能确保参与公路工程项目的各投资方实现互利共赢。

（二）提高公路工程项目的管理水平

以往的公路工程项目建设，政府作为项目的主体，集投资、建设、运营维护为一体，当面临多个公路工程项目建设时，财政支出、建设管理、运营能力明显不足以支撑。在PPP模式下，政府与项目投资方共同负责项目资金投入、建设管理、运营管理，并承担工程项目风险。项目投资方作为项目的主体，其参与公路工程项目的最终目的是在项目运营期获得较为可观的收益。因此公路工程项目建设过程中，会引入先进的财务管理、建设管理、运营管理方式，以期节约投资成本，实现公路工程项目投资效益最大化。

二、PPP模式下公路工程项目存在的问题

（一）投资方融资承担的风险较大

公路工程项目融资方式中，金融机构贷款是目前项目投资者使用最为广泛的融资方式。对融资方而言，相比其他融资方式，金融机构贷款利率较低，能够减少工程建设成本。但公路工程项目属于公共基础设施，在竣工验收投入使用后，需要较长的时间才能取得投资收益，有些项目投资者临近信贷期限没有足够的资金付息还本，出现资金周转困难的情况。而且由于国家大力推进基础设施建设，公路工程项目不断增加，金融机构受国家稳定货币政策规范，为保证资金运作，降低金融风险，对公路工程建设融资的政策也会不定时进行调整，进而影响项目投资者的融资，项目投资者所承担的融资风险也会加大。

（二）投资方主体的选择问题

目前正在实施的PPP模式下的公路工程项目，大多都是国有大型施工企业牵头，组成联合体实施。因投资方均为施工建设企业，其关注点并不在后期运营，而是追逐建设期阶段的施工利润，建设投资规模越大，其利润越高。因此投资方没有节约前期项目建设投资、提高后期运营效益的驱动力。而且施工企业本身的主要业务也不是公路工程项目的运营管理。这与推广PPP项目的初衷背道而驰。同时，因我国公路工程项目建设、运营方均为政府、国有性质，因此还市场上运营公路工程项目的民营管理企业较少，规模也不大。因此目前吸纳的社会资本还多是以政府背景，银行贷款为主的国有企业。社会民营资本因信誉问题、贷款困难等各种现实问题，基本没有能力参与公路工程的PPP模式项目。

（三）政府及投资方的履约问题

因公路工程PPP模式项目实施周期较长，从立项到运营期结束，跨越数十年之久，过程中正常的人员调动，政策变化，法律法规的调整等等，都有可能出现。这无不考验着政府及投资方的信誉及履约能力。目前PPP模式下的公路工程项目处于建设期的较多，但仅仅在建设期，因人员调动等造成的问题，已经在影响着PPP合同的顺利履行。有的公路工程项目投资方因施工亏损选择中途退出;有的因政府因对投资方合作不信任，选择提前回购;有的因人员更替，对合同条款有异议，不按合同执行，甚至推翻合同;各种问题的出现，虽然有PPP模式下市场方面不成熟的因素，但也与各参与方的前期准备工作不足、后期履约精神不佳有很大关系。这也造成了目前PPP模式下公路工程项目投资方国企一家独大，民企基本退出的现实情况，也导致PPP模式项目失去了初衷。

三、基于PPP模式下公路工程项目管理研究

（一）选择合适的投资主体

在PPP模式下的公路工程项目，政府往往会采取公开招标的方式，分析公路工程项目情况以及各项目投资方的实力，选择多个项目投资主体，共同完成公路工程项目的建设、运营、维护。同时投资各方应有能力并能承担各自的风险。第一，在项目融资方面，项目投资主体要有强大的融资能力，这是公路工程项目成败的关键。避免在公路项目建设过程中融资失败，导致投资各方巨大的损失。第二，建设期管理，投资主体要有丰富的公路工程项目建设管理经验，这是项目建设期顺利实施的重要保证，公路建设项目作为一个特殊的产品，建设期投资为本产品的成本，只有产品降低成本，后期经营才能获得良好的收益。第三，运营管理，投资主体需具备良好的公路项目市场运营管理能力，由于其项目运营周期长，投资方还需不断自我更新、成长，不断的提高公路项目运营管理能力，引入先进的管理经验，不断提高项目的经营效益。上述条件可以为公路工程项目的成功打下良好的基础。

（二）建立以公路工程项目运营为重心的投资目标体系

目前因PPP模式项目下公路工程项目投资方均以建设期收益为重心，优化节约投资驱动力不足，因此应该建立以公路项目运营为重心的投资目标体系。为了优化建设期投资，投资方应逐步引入运营管理企业，施工企业不应该成为投资者的主导角色。施工企业不应该采用出资方式换取公路工程的施工承包权。投资方应将公路工程建设期投资定位为成本支出，后期通过运营收益获取利润。社会资本通过出资，组成公路项目管理公司，自行或者委托第三方机构来管理、运营项目公司，通过公开招标方式选择施工单位。投资方与施工方不应该有利益上的往来，这样才能降低公路建设期投入。把主要精力及资金用于后期项目的经营服务上，最终带来最大的社会效益。PPP模式下的公路工程项目工作重心应该在后续运营管理，因为我们最终需要的是一个公共产品用来服务，而不是去过度关注这个产品的生产过程。如果投资方都把公路项目建设阶段投资当作一块套取政府回购及补贴的利润来源，那么最后的结果肯定是离PPP模式项目的初衷渐行渐远。

（三）建立良好的公路市场投资环境

营造公平、公正的投资营商环境，强化各方履约能力，建立讲信誉、讲诚信的公路市场投资环境。目前的PPP模式下公路工程项目市场，基本都是国有资本占有，社会民营资本占比很小，成功案例也不多。原因也是多方面的，第一，民营资本过于趋利性，承担风险能力及意愿不高，一旦出现亏损风险，就会立马止损，即使违约也在所不惜。而国有企业在这方面却是相反的。第二、民营资本对政府的信任度不高，这与有的地方政府因项目履行过程中出尔反尔有很大关系，因民营企业承担不起这种风险，因此政府的合同履约能力成为其考虑的重要因素。而国有企业因体制原因，不会有这方面的担心。第三，金融机构对民营企业融资的意愿较低，因民营企业规模小，经济实力差，各方面实力也较为薄弱，造成民营企业的融资能力较差，在政府选择公路项目投资实体时，民营企业无法与国有企业竞争。基于上述方面的原因，政府需着力改善公路市场投资环境，强化各方履约能力，建立公平、公正的市场投资环境，逐渐解决面临的此类问题。

结语

基于PPP模式下公路工程的项目管理，可以从项目融资研究、投资方主体选择方法、项目履约管理、市场环境等方面着手。政府可以在公路工程项目建设时引进社会资本，采用多种方式，结合市场变化情况选择多个项目投资主体，以合作的方式，与各项目投资方共同完成公路工程项目的建设、运营管理，获得最大的社会效益。