摘要：面向新时期推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，国土空间规划和空间用途管制成为助力空间治理能力提升、空间结构优化的关键政策工具。本文通过梳理新形势下国土空间用途管制的新需求，对基于“三区三线”的国土空间管控需求和划定分析的构建进行了思考。

关键词：国土空间;“三区三线”;划定分析

引言：

按照中央有关会议和文件，提出建立空间规划体系，科学划定“三区三线”，原初期政策是“三生空间”，合理的实施和优化国土空间布局的建议。空间规划的顶层设计，尤其是“三线”规划已经基本完成，体系的重点也逐步明确。“三区三线”目前是我国国土空间规划的重要核心，是将群众作为基础，始终贯彻以人民为本的理念，目的是将发展与生活做到高质量与高品质，同样也是建设绿色家园的主要措施。生产、生活乃至生态文明建设，对促进我国国土空间规划建设都有着非凡的意义。

1、“三区三线”的基本情况

所谓的“三区三线”是指国土空间规划管制体系中的“三区”和“三线”，其中“三区”主要指生态、农业、城镇三类空间，“三线”主要指生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，是国土空间管制体系的核心构成。2014年，在国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中，提到“划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”，首次提出“三条管控线+三类管制分区”的空间管制框架构想。2016年12月，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》中明确要求“划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（即三区三线）”，并提出要“统一管控分区，以‘三区三线’为基础，整合形成协调一致的空间管控分区”。

2、空间治理背景下国土空间用途管制的新需求

2.1要素配置更全面

进入城市存量发展时期，国土空间要素配置重点应关注配置对象、配置维度与配置秩序。在配置对象方面，土地用途管制形成了相对全面系统的耕地占补平衡制度，但在一定程度上也以忽视和损失其他生态空间要素为代价。因此，笔者认为，在此背景下，国土空间统筹治理应强调由局部要素管控转向全局体系管控。在配置维度方面，应强化数量、质量、空间统筹治理。在配置秩序方面，重点强调在时序上处理好国土空间开发保护近期与远期的关系，在空间上衔接好国土空间规划分区与要素流动的关系，实现要素流量配置更优。

2.2格局优化可持续

从“三生空间”到“三区三线”，空间管控由模糊到具体，在宏观层面奠定了国土空间开发保护新格局。然而，笔者认为，当前“三区三线”强调底线管控作用，缺乏基于空间格局和系统结构的整体考量。因此，在“三区三线”空间载体的基础上，需从人地关系、要素合理布局等方面，统筹协调主要空间管控手段，纵向上保持管控目标一致性，横向上实现规划有机融合与重构，整合形成“多规合一”的空间底图。时序上，为保障“三区三线”的静态蓝图与动态治理需求有效衔接，需建立“三条控制线”的管控与调整规则，实现基于空间治理需求的规划动态调整与完善。

2.3空间决策更智慧

随着空间信息技术的快速发展及广泛应用，城市治理由粗放式泛化治理向精细化智慧治理转变，进入了自动、主动且互动的智慧决策时代。具备空间动态监测、多情景预测与多主体共治的智慧空间治理系统将成为城市空间治理决策与空间结构优化的重要基础手段，为城市空间要素配置与空间格局优化需求提供快速、智能的技术支撑。

3、国土空间规划中“三区三线”划定分析

3.1形成不同轮次协商或论证会议之间的递进关系

规则的本质是共识。利益、价值与制度是影响社会共识的三个基本要素。其中，价值是权衡利益的尺度，是对重要性排序的基本判断，必然成为指导思想和基本原则的核心。制度是解决共性问题和个性问题的规则化共识，其中，解决共性问题的共识形成通则，解决个性问题的共识形成差别化管控规则。

3.2资料汇编和整理，作为决策和修改完善的依据

实时跟进做好规则制定全过程性的资料汇编和整理，以每一次协调会、研讨会、实地调研形成的阶段性成果为新起点，次次有推进、步步有成效。即使某个环节出现错漏，也方便追溯、查找和补救。其间，允许对阶段性规则制定成果提出质疑，但必须在掌握已有成果基础上，提出可靠的新观点、新证据，将其作为重要分歧纳入下一轮协商，并将分歧点及协商意见纳入规则协商全程资料记录，以备查询和下一步决策参考。对规则协商全过程的资料汇总不仅方便查缺补漏，回应质疑，还能确保异议提出方在充分了解已有规则制定成果的前提下，提出可靠的新观点、新证据，避免重复劳动。

3.3城镇空间、农业空间和生态空间的重叠及包含

一般来说，农业空间规划下的永久基本农田、生态空间均是禁建区，两者在生态属性层面，有诸多相似处。由此，在当前的许多国土规划之中，两个领域往往会出现很大部分的重叠，城镇空间涵盖城镇建成区和开发储备区，城镇空间会有一定程度上生态保护的需求，同时城镇空间与生态空间也会存在重叠。对于三类空间包含与重叠不可混为一谈，要按照各地区的实际情况与城镇发展的需求，科学地界定这三类空间，三类空间不重叠并覆盖整个地区。

3.4“三线”与“三区”的包含关系

“三线”中的生态红线与永久基本农田分别在各自的功能块中展开分界，生态红线小于生态空间的面积范围，永久基本农田小于农业空间的规划范围。然而，城镇开发边界和城镇空间的关系有着较大的复杂性，并在部分地区的城镇开发边界被视为城镇空间边界，城镇发展备用地被置于城市开发边界之外。在一些地区，城镇发展备用地位于城市开发边界内，假设备用地仍在城镇空间，则城镇空间大于城市发展边界，即使城市发展保护区置于生态空间和农业空间的范围之中，城镇开发边界也远远大于城镇空间，但是具体哪一种形式更加合适、合理，那就需要依据各个区域的真实状况而定。

3.5运用智慧化手段实现“三区三线”的自优化

若要做好我国的国土空间规划设计，相关的从业者就要对于“三区三线”有着完全认识，了解“三区三线”的刚性边界属于动态性发展的。伴随时代的进步、社会的发展，人们的智慧及工作效率也是一直在提升，城镇与农业空间经过时间的推移会逐渐被缩减，人与自然的共生共处的面积被慢慢拓展。在经济全球化和信息化技术的发展进程中，这一边界的调整将会超出人们的想象，由此利用智能手段方法做到“三区三线”的自优化，让“三区三线”的划界向更好的方向发展，也是此项国土规划体系中最为关键的内容。

4、结语：

我国的国土空间规划正在全国性范围之内进行，然而受到规划突破了传统规划的种种制约，整合了多项规划，在具体的规划工作之中遇到了许多问题，学术界也对其展开了诸多的探讨及研究。“三区三线”的划定在国土空间规划管理之中起着十分关键的作用，但对其划定存在着诸多的争议，尚未形成统一的技术规范，就我国国土空间规划中的“三区三线”与其他规划中的控制线的关系展开深入探讨，并为“三区三线”上下规划工作能够做好良好的衔接，且为我国土空间规划予以相关参考，为规划建设提供相应的控制系统的构建。

参考文献

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