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摘要：相较于国家储备林项目建设目标，推动慢的问题亟需解决.通过梳理已实施项目，运用案例分析法和专家访谈法，从“缺人投、资金少、运作模式核心问题梳理”等方面出发，提炼出PPP项目定位、资金来源、使用者付费和土地流转及林权赎买等四个主要问题，并结合问题提出该类项目实施要点的政策建议，以期实现“有人投，投的好，可持续”的良性循环，为践行“绿水青山就是金山银山”理念、实现“双碳”目标、巩固脱贫攻坚成果和助力乡村振兴添砖加瓦。

关键词：国家储备林、PPP项目、问题分析、实施要点

一、引言

（一）国家储备林建设的意义及推进情况

中国第八次全国森林资源调查结果显示，中国用不到世界3%的森林蓄积，支撑着占全球23%的林产品需求，还要维护占世界7%的国土生态安全，森林资源面临巨大压力。基于此，《国家储备林建设规划（2018-2035年）》提出，我国将建2000万公顷国家储备林。国家储备林是指满足人民对美好生活和经济社会发展对于优质木材的需要，在适宜地区通过补植补造、抚育、人工林栽培和现有林改培等方法，培育和营造大径级用材林、珍稀树种、乡土树种和工业原料林等多功能森林。国家储备林建设是国之大计，有利于维护国家木材战略安全和生态安全，有利于提升我国森林质量，有利于巩固脱贫攻坚成功并助力乡村振兴，有利于践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，有利于实现“双碳”即“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”目标。在各级政府的重视下，国家储备林建设目前有了一定的发展，但鉴于项目定位、资金、实施运作等方面存在的问题，发展水平相对落后，如何提升国家储备林项目发展水平成为亟需解决的问题。

（二）政策鼓励运用PPP模式推进国家储备林项目

长期以来，林业建设运营资金的主要来源是财政资金，但随着政府支出领域及规模的增加，财政直接投资林业项目的模式已经难以为继。为解决资金瓶颈问题，国家相关部委也陆续发布多个政策文件，鼓励采用PPP项目实施国家储备林项目。特别是2021年11月以来，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）和财政部关于印发《重点生态保护修复治理资金管理办法》的通知（财资环〔2021〕100号）印发，再次明确支持采用PPP模式实施国家储备林项目，分析国家储备林PPP项目关键问题，从“缺人投、资金少、运作核心问题梳理”等方面出发，分析项目定位、资金来源和实施运作存在问题等，并提出相关实施要点建议，以期实现“有人投，投的好，可持续”的良性循环。

二、相关研究综述

李森等提出脱贫攻坚与国家储备林建设相结合的构想，解决林农的生计问题，同时就近参与项目建设，实现人均收入和家庭收入的增长[1]。陈玮等提出理顺市场和政府的关系，挖掘政府可统筹的资产、资源，提升政府融资平台的投融资实力，最大限度撬动社会资本[2]。罗廉通过分析国家储备林央地合作共建的实践，提出把握“创新性、民主性和公益性”，做强做大国家储备林的相关建议[3]。目前针对PPP模式实施的国家储备林项目定位、资金和运作实施核心要点系统化研究偏少，本文运用案例分析法和专家访谈法，提炼出PPP项目定位、资金来源、使用者付费和土地流转及林权赎买等四个主要问题，结合问题提出该类项目实施要点的政策建议。

三、国家储备林PPP项目实施主要问题分析

（一）国家储备林PPP项目情况分析

截止2021年10月底，国家财政部PPP项目管理库累计项目数10165个，总投资16.00万亿元，总投资数额和数量都是极其庞大。其中林业项目总数161个，个数占比1.60%，总投资2414亿元，总投资占比1.5%。从签约落地来看，累计落地项目7568个，总投资12.50万亿元。其中林业领域累计落地项目64个，个数占比0.80%，总投资1339亿元，总投资占比1.1%。林业项目数量偏少，落地率偏低。

经初步查询整理国内已实施国家储备林项目情况，目前已实施国家储备林项目27个，总投资723.38亿元，总规模938万亩，大部分采用PPP模式实施。从项目区域来看，主要集中在福建、河北、贵州、云南、河南、四川和湖北等。

相比国家储备林建设规划目标，我国近年来已实施国家储备林项目仅有930万亩，现阶段仅仅完成目标值的3%，推进进度缓慢。对于已经中标的项目，分析其中标单位大多为联合体，且联合体牵头人为项目地市属或省属国有投资企业，成员绝大多数是相关当地林业投资公司，仅个别项目有央企参与，公开资料查询到，央企参与该类项目时，需要出具融资担保。

废标流标的情况时有发生，对于废标流标的项目，如2018年8月，安阳市国家储备林PPP项目废标，废标主要原因是两家单位对股东合作协议的实质性条款进行修改。2019年12月，贵州省毕节市国家储备林（一期）PPP项目流标，2021年5月，尉氏县国家储备林基地建设PPP项目流标，2021年8月，云南省保山市隆阳区国家储备林PPP项目流标等，流标原因多为有效投标人数量不足3家。同时，还有一大部分项目因缺乏有投资意向的社会资本，政府方未招标。

综上，林业项目呈现“一少一底一差”的现象，即国家储备林PPP项目入库数量少，落地率低，项目质量差，原因是“缺人投、资金少和运作模式核心部分存在问题等”。

（二）国家储备林PPP项目面临的主要问题分析

运用案例分析法，深入研究案例的实施方案、招标文件、中标单位及条件、投资协议、股东协议、PPP项目合同等，结合工作中参与国家储备林PPP项目投资评审的经验，通过向国家林业行政主管部门、地方政府、地方林业局、高校、林业投资国企、建筑业企业、项目公司领导及员工等20余位专家进行访谈，总结出影响国家储备林PPP项目高质量发展的四个主要问题。

1.项目定位分析

国家储备林PPP项目若定位为纯林业项目，现有的林业投资企业无法支持如此庞大的市场。成都公园城市龙泉山生态保护修复暨国家储备林项目定位为城市公园生态环保类项目，成功吸引了多个建筑类央企参与。我国建筑类央企、国企和民企具有投资意愿和实力，但是建筑类企业内部对于投资领域又有着相对明确的规定，通常不会选择投资纯林业类项目，项目定位为纯林业项目是“缺人投”的关键。

2.资金来源分析

国家储备林PPP项目具有超前性、社会性、公益性等公共产品属性，以及建设规模大、建设周期长、资金占用额大、沉淀成本高等特点，建设期一般为6-10年。资本金部分，该类项目资本金比例一般为20%，政府方为减轻自身财政压力，经调查，一般持有30%左右股权，社会资本普遍反映政府持股比例偏低。债务资金部分，目前只有国家开发银行等政策性银行贷款，考虑贷款宽限期后，可以做到与项目期限相匹配，国家财政资金可以给予一定贷款贴息等补助，其他商业银行由于建设期过长，贷款风险较大，未参与该类项目融资。项目周期长、资金占用额大和沉淀成本高等是“资金少”的关键。

3.使用者付费分析

国家储备林PPP项目使用者付费主要是木材、绿化景观、经济林产品、竹产品和林业碳汇收益等。使用者付费占项目运营期总收益比例一般达到50%左右，因使用者付费提高可降低政府财政支出，存在政府有意虚高评估的问题。同时风险与收益不匹配的问题，经济林等其他收入风险由社会资本承担，但是经济林产品猕猴桃等农产品保存期短，风险较大，社会资本承担较高的风险与收益率低之间存在较大的矛盾。木材和林业碳汇收入风险由双方共担，木材收入，受到政府采伐等方面的限制，由政府主导控制。林业碳汇收入，我国碳交易市场不够成熟、交易主体不够明确，碳汇交易主要风险在于政策和立法不确定性较大等。

4.土地流转与林权赎买分析

国家储备林项目不同于其他项目最显著的特点之一是涉及到土地流转和林权赎买，很多项目涉及几十万亩的土地流转和林权赎买，牵涉到项目所在地多个乡镇村等，若无政府的大力支持，社会资本自身难以做到，土地流转及林权赎买规模较大，涉及到的利益主体包括农户、村集体、地方政府等，存在流转及赎买的进度延期、成本超支等风险。

四、国家储备林PPP项目实施要点

（一）项目定位相关建议

建议国家储备林PPP项目应整体实质性策划为城市森林公园和生态环保项目，而非纯林业类项目，促进林业行业由“木材经济”向“生态型产业经济”的成功转型，变“绿水青山”为“金山银山”。把将建筑类大型投资集团吸引到国家储备林PPP项目中，成为解决当前国家储备林PPP项目缺乏大型投资主体的重要途径。

（二）项目资金来源相关建议

鉴于国家储备林PPP项目资金占用额大和沉淀成本高等特点，建议在资本金部分，建议国家相关部门探索降低该类项目资本金比例，提高政府出资比例至49%。建议在债务资金部分，考虑到国家储备林PPP项目还有巨大的市场，国开行和农发行两家银行的贷款限额支撑如此庞大的市场可能存在压力，建议政策引导商业银行参与进来，充实债务资金来源渠道。将项目纳入乡村振兴、产业扶贫、“双碳”等重大项目库，确保多方面享受差异化贷款定价政策，为项目争取最低贷款利率。

（三）使用者付费相关建议

建议政府聘请专业第三方咨询单位，除了现有使用者付费来源外，探索“林+康养”、“林+药材”和“林下经济+森林旅游”等收入，做实使用者付费收入，对于有意虚高的现象，可尝试探索构建追责机制。合理设置使用者付费风险分担机制，鉴于经济林产品等收入存在高风险特点，建议充分考虑，考虑与高风险相匹配的合理收益率。对于木材收入，建议政府方采伐限制等原因导致的实际收入不足部分由政府给予补足。对于碳汇收入，碳汇交易市场正在逐渐完善，建议非项目公司原因导致的收入不足由政府给予补足。

（四）土地流转与林权赎买相关建议

建议在实施方案中明确政企风险分配机制，土地流转路径有文件支撑，政府做好统筹安排，协调确保土地流转协议和林木赎买按计划签订。项目公司做好配合工作，签订土地流转和林木赎买协议，按时支付相应费用。非项目公司原因导致流转或赎买工作滞后及成本增加的由政府承担。落实进度风险分配机制，如非项目公司原因导致土地流转时间滞后超过一定期限，项目公司削减相对应合作面积及投资额。同时考虑培育新型经营主体，推动农民增收快速发展，采取“公司+专合社+农户”的利益联结机制，建立乡村林地社，“收地”入社，“储地”入库，引进龙头企业发展“林业+”经济，形成“政府主导、龙头示范、公司运作、农户受益”的产业格局，探索每年定期向农户分红，助力脱贫攻坚。

五、结论及建议

本文从国家储备林PPP项目关键问题，从“缺人投、资金少、运作核心问题梳理”等方面出发，分析项目定位、资金来源和实施运作存在问题等，提出相关实施要点建议，形成“生态资源—生态产品—生态品牌—生态效益”的格局，以期实现“有人投，投的好，可持续”的良性循环，为践行“绿水青山就是金山银山”理念、实现“双碳”目标、巩固脱贫攻坚成果和助力乡村振兴添砖加瓦。

参考文献

[1]李淼，张华，何秋雪，等.脱贫攻坚与国家储备林建设规划结合构想——以遵义市深度贫困村为例[J].绿色科技，2020（9）：2.

[2]陈玮，陈章，胡静.浅述湖北省政策性银行贷款营造林项目的组织与管理——以湖北长江经济带国家储备林建设暨生态扶贫项目为例[J].湖北林业科技，2018，47（3）：5.

[3]罗廉.央地合作共建国家储备林项目的实践与启示——以重庆国家储备林项目为例[J].林业资源管理，2021（1）：6.