摘要：国土空间规划体系下主体功能区优化与传导是主体功能区战略精准落地的关键。通过文献分析法、归纳演绎法，与国土空间规划体系层级对应构建了“主体功能战略区-主体功能区-主体功能单元”三级分区体系和相应的判别体系，提出了分区引导、指标控制、清单管控和项目实施的纵向传导机制，为实现主体功能的准确识别、精准落地和协同发展长效机制提供参考。

关键词：国土空间规划;主体功能;划定方法

引言：

无论是基于自然生态系统特征的背景分区，还是基于单一功能的分区，都是在一定历史条件下提出的分区理论，着眼于解决当时国家空间存在的特殊管理问题。目前，主体功能区划的研究成果已成为政府决策的重要依据。党的十九大报告指出，要扎实推进主体功能区建设，推进市县一级主体功能区战略布局精准实施。

国土空间规划体系下主体功能区分区体系定位与识别

1.1分区体系构建依据

国内主体功能分区优化的方法主要有四类：①开发方式导向，主张仍采取优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四分法。②功能与开发兼顾导向，主张设立优化开发区、重点开发区、农产品主产区与重点生态功能区，较好地突出了功能性，但存在分区层次不同的问题;城镇化地区细分为优化开发区与重点开发区，而农产品主产区与生态功能区却没有细化，而且随着收缩城市等城市发展阶段的出现，优化开发区与重点开发区已不能覆盖全部城镇化类型。③特色功能类型，建议探索过渡区、能源矿产资源利用区、人文魅力区、特殊扶持区等特色分区类型。④细化主体功能类型，认为城镇、农业、生态功能的分区是基于空间均衡分工格局，人与自然和谐共生理念确定的，不宜作大的调整，建议在乡级层面增添主体功能单元;关于城镇化区域、农业区域和生态区域功能划分的夯实研究也为功能单元的划定奠定了有力基础。

1.2主体功能分区体系定位

主体功能分区体系是为引导生产要素实现合理空间配置、促进国土空间均衡发展，统筹考虑经济社会发展现状、资源环境承载能力、开发和保护需求以及发展潜力的空间差异性，而划定的具有某种主体功能的类型体系，是国土空间开发与保护、区域政策差异化实施的重要依据。与全国国土空间规划的战略性、省级国土空间规划的协调性、市县级国土空间规划的实施性对应。主体功能战略区根据国家战略导向部署主体功能的宏观战略格局，只划定对主体功能格局具有决定性影响的重要战略节点，以县为单位、非全覆盖，在全国国土空间规划纲要中明确。主体功能区是为落实主体功能战略格局划定的体现空间发展差异的政策层，是实施差异化绩效考核的主要依据，以县为最小单位、全覆盖，在省级国土空间规划中明确。

主体功能战略在国土空间规划体系中的传导

2.1分区引导

市县级刚性控制线管控与弹性控制区指引严格落实主体功能单元的发展导向，实施“四线两界”刚性控制线管控与类弹性控制区指引并行。“四线两界”刚性控制线是指在永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界管制基础上，增添海洋生物资源保护线、历史文化遗产保护红线、村落集聚边界，从规模和空间布局两方面实施全域国土空间管制。控制线由市县划定、国家管控。类弹性控制区基于功能系统完整性，兼顾空间开发与保护弹性，将城镇空间、农业空间、生态空间细化为城镇建设空间、能矿空间、建设用海空间、历史文化空间、农业空间、海洋生物资源利用空间、乡村建设空间、生态空间等。乡镇构建凸显主体功能主线的地类分类体系乡级详细规划根据市县国土空间规划中刚性控制线和弹性控制区划定，以地类图斑为最小单元，以凸显主体功能为主线，整合现有不同地类划分体系，构建满足乡级详细规划需求的地类体系，明确地类用途，确定用地结构，全覆盖不重叠。

2.2指标控制

规模指标全域管控纵向分解耕地保有量、森林覆盖率、草原综合植被盖度、湿地面积、建设用地总量、用水总量、能源消费总量等重要总量指标，根据主体功能类别、分区发展阶段、自然条件要素等方面，由国家到省、市、县、乡逐层分解。比例指标统筹分区管控国家根据国土空间现状与趋势研判，确定主体功能战略区和主体功能区的空间比例阈值，市县级确定主体功能区各类空间兼容比例，比例测算要预留发展用地的弹性空间。流量指标激活市场机制通过激活建设用地增减挂钩、碳排放、排污权等流量指标的市场交易路径，探索利用市场机制实施转移支付，实现主体功能各尽其用、城镇区域提升效率、农业区域提升质量、生态产品凸显价值、欠发达地区协调发展。效率指标纳入政绩考核反映生态功能和均等化服务水平的主要污染物排放总量控制率、“三废”处理率、重要江河湖泊水功能区水质达标率、全国七大重点流域水质优良比例、大气环境质量、水环境质量、公路与铁路网密度的指标，应该作为全域监测指标，其他则根据不同主体功能单元，设置差异化效率指标，一旦确定，即纳入政府政绩考核。

3、国土空间规划主体功能区划定方法研究

3.1加强主体功能区战略与区域发展战略的协同实施

主体功能区战略突出主导功能引领，侧重从可持续角度提出区域差别化发展方式和路径，是加强资源环境集约利用、维护生态安全和粮食安全、推进绿色发展的重要保障，为区域协调发展战略与区域重大战略实施提供安全底线维度与区域协作维度的战略思想基础;区域重大战略突出重点战略地区的近期重大部署与所发挥的示范引领作用，为主体功能区战略实施提供重点指引和动力支持;区域协调发展战略侧重推动区域协调协同发展，为主体功能区战略实施提供目标导向，重点在于共同推动形成要素有序流动、区域有序分工的区域发展格局。

3.2指导国土空间总体格局优化

一方面，通过对原有主体功能区规划进行实施评估，可科学研判原有规划在空间格局引导上的成效，为新格局的确定提供趋势研判与经验借鉴。另一方面，主体功能区规划通过对农业、生态、城镇空间的统筹安排以及永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的划定指引，来指导优化国土空间的总体格局。优先安排农业空间与划定永久基本农田，推进耕地保护与谋划高效农业产业空间格局，有助于保障粮食安全以及有效推进乡村振兴;因地制宜保护生态空间和划定生态保护红线，有助于维育美丽永续的自然生态以及安全韧性的生态安全格局，筑牢地区生态安全屏障;统筹协调城镇空间和划定集约有序的城镇开发边界，有助于支撑科学合理、高质量的美丽国土空间格局。

3.3制定精准化的配套政策

主体功能区的角色应从政策工具转变成为全面的空间治理工具，未来需通过制订相应的国土空间治理政策，加强部门间协同，完善财政、产业、生态环境等与主体功能区相匹配的配套政策和考核评估体系。探索在城市化发展区建立以创新驱动发展和公共服务设施提升为导向的资源供给制度，重点考核建设用地产出效益、人居环境改善等指标;农产品主产区加大财政转移支付支持力度，重点布局现代农业，推进现代农业产业园、农业科技园、农业公园建设，重点考核农业发展、民生保障方面的指标;重点生态功能区建立健全生态补偿机制，实施产业负面清单制度，鼓励发展资源环境可承载的特色产业，重点考核生态保护、公共服务设施均等化方面的指标。

4、结语：

现阶段国土空间规划体系和主体功能战略与制度都正处于重大机遇期和变革期，本研究是国土空间规划体系下主体功能识别与传导的初步探索，研究中涉及的具体思路和研究方法下一步将根据改革需求进一步完善，并通过实证研究进一步修正。

参考文献

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