摘要：有机更新是吴良镛先生在北京旧城改造的实践提出的，然而只是在部分历史文化城市的保护中得到小规模的运用，在大规模的城市更新中，尚没有全面、系统性的实践，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》明确了小规模、渐进式、可持续的更新，奠定了北京未来大规模城市更新的总基调，给其他城市城市更新行动启示。

关键词：： 有机更新 差异化 更新方式

近日，北京市印发了《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（以下简称《指导意见》）以及四个配套实施细则。实施城市更新行动，是贯彻党的十九届五中全会和市委十二届十五次、十六次全会精神，落实北京城市总体规划的重要举措。自中央提出“实施城市更新行动”以来，全国各地积极推进相关政策的出台。北京作为首善之都，首个发布了《指导意见》，整体来看，政策内容丰富度较高，将对全国其他城市下一阶段城市更新相关政策的制定和出台形成示范效应。

一、北京实施城市更新行动的主要内容

（一）确定了小规模、渐进式、可持续的有机更新的总基调。

《指导意见》明确了城市更新的内涵，主要是指对城市建成区城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。

（二）针对不同圈层提出差异化更新目的。

《指导意见》分圈层提出不同的更新重点及目标，首都功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。

（三）以对象划分城市更新方式。

在更新方式上，将实施项目划分为老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房（院落）更新、其他类型等六类。

针对老旧小区改造，可利用小区现状房屋和公共空间补充便民商业、养老服务等公共服务设施;可利用空地、拆违腾退用地增加停车位，或设置机械式停车设施等便民设施。鼓励老旧住宅加装电梯。

针对危旧楼房改建，允许通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造，具备条件可适当增加建筑规模，实施成套化改造或增加便民服务设施等。居民异地安置或货币安置后腾退的房屋，可作为租赁房等保障房使用。

针对老旧厂房改造，一是鼓励利用老旧厂房发展新型基础设施、现代服务业等国家和本市支持的产业业态;二是鼓励利用老旧厂房补充公共服务设施;三是鼓励老工业厂区通过更新改造或用地置换的方式实施规划，增加道路、绿地、广场、应急避难场所等设施。

在老旧楼宇更新方面，鼓励老办公楼、老商业设施等老旧楼宇升级改造、调整功能、提升活力，发展新业态。允许老旧楼宇增加消防楼梯、电梯等设施，允许建筑功能混合、用途兼容;鼓励对具备条件的地下空间进行复合利用。

在首都功能核心区平房（院落）更新方面，鼓励对首都功能核心区平房（院落）进行申请式退租、换租及保护性修缮和恢复性修建，打造共生院，消除安全隐患，保护传统风貌，改善居住条件。

针对其他类型，鼓励对城市公共空间进行改造提升;鼓励特色街区、生态街区、智慧街区建设;鼓励传统商圈调整产业结构、优化商业业态、创新营销模式、激发消费潜力;支持产业园区更新改造;促进城市更新与疏解整治促提升专项行动有效衔接;加快推进城镇棚户区改造收尾工作。

（四）给予了四方面配套政策助力城市更新

《指导意见》从规划、土地、资金、经营利用等四方面给予了配套政策支持，提出了一系列灵活创新的做法。

在规划管控方面，一是总规模管控，以街区为单元实施城市更新，梳理空间资源，确定更新任务，将空间资源与更新任务相匹配，变一次性指标分配为动态按需调配。二是清单管控，对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。三是功能管控，允许规划使用性质兼容转换，老旧小区配套用房、商业及商务办公建筑，其建筑空间功能可复合利用和合理转换。

在土地使用方面，一是更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等多种方式办理用地手续;二是在不改变更新项目实施方案确定的使用功能前提下，经营性服务设施建设用地使用权可依法转让或出租，也可以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权等进行抵押融资。

在资金保障方面，《指导意见》给出了三个维度的政策支持：一是各区可统筹区级财政资金、市政府固定资产投资资金、市级相关补助资金支持更新项目。二是鼓励市场主体、不动产产权人投入资金参与城市更新。三是鼓励金融机构创新金融产品，支持城市更新。

在经营利用方面，一是利用更新改造空间按有关要求从事经营活动的，相关部门可予办理经营许可。二是经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，经业主同意和区政府认定后，将经营权让渡给相关专业机构。

二、广州城市更新的探索

2009年，广东省政府与国土资源部合作建设节约集约用地试点示范省，广州在全国率先探索实施“三旧”改造。2016年在全国率先开展老旧小区微改造工作，并被住房城乡建设部纳入全国老旧小区改造试点城市。2018年10月，习近平总书记视察荔湾区恩宁路永庆坊微改造项目，充分肯定了微改造的城市更新模式。广州在十余年的城市更新也形成了一系列好的做法。

（一）创新微改造模式，以绣花功夫提升老城区品质。

2015年，广州市出台城市更新“1+3”政策，针对老城区不适宜大拆大建、全面改造的现状，首创“微改造”模式，作为改善老城区人居环境、历史文化街区保护活化的主导方式。

（二）划定策略分区管控，以差异化方式推进城市更新。

《广州市城市更新专项总体规划（2018-2035年）》（在编）依据广州市国土空间总体规划划定鼓励更新区、一般更新区、敏感改造区三类一级策略分区，制订分区分类政策，实现主次区分、精准施策。

（三）城市更新统筹九项重点工作。

2019年广州市明确提出城市更新要统筹九项重点工作，以城市更新为抓手，推进城市功能出新出彩。《广州市深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》明确界定工作方案的适应范围为“三旧”（城中村、旧街区、旧厂房）改造、“三园”（村级工业园、物流园、专业批发市场）转型，“三乱”（违法建设、未达标水环境、“散乱污”场所）整治。

三、北京对广州城市更新活动的启示

制定微更新项目正面清单。对于符合正面清单的更新项目，可以根据实际需要增加建筑规模;鼓励城市更新项目经权利主体表决同意后，将现状公共服务设施配套用房用作符合规划使用性质正面清单规定的用途;鼓励城市更新项目将地下空间用于符合正面清单的用途。

完善城市更新项目资金保障制度。一方面加大微更新项目的财政支持力度，另一方面建立多元化资金机制，借鉴北京经验，制定引入社会资本参与老旧小区改造的政策指引文件。

制定微更新项目资源整合利用指引。梳理广州市老旧小区可整理利用资源类型，分类制定指引，明确表决、功能、审批流程等规定。

强化运用管理，实现城市更新项目全生命周期管理。一是鼓励具有规划涉及、改造施工、物业管理和后期运营造能力的企业作为项目投资和实施主体;二是优化城市更新实施方便编制要求，将运营管理纳入微更新项目实施方案编制要求。

制定国有土地上旧厂房改变使用功能升级改造的审批和实施操作流程等相关配套文件。广州市已明确过渡期政策。但是审批要求、产业要求、过渡期的始点等均未有细化的规定，缺乏操作指引和实施细则，可借鉴北京经验，制定国有土地上旧厂房改变使用功能升级改造的指引文件。

参考文献

1.《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号）