摘要：随着国务院及有关部委关于规范土地储备和资金管理等系列文件的陆续出台，土地储备工作面临着新情况。土地储备从散点式向片区式转变，从单纯的地块储备向城市综合整治更新、自然资源保护发展，建立健全市区土地储备机构职能分工机制，使土地储备统筹协调机制适应城市产业定位、经济发展、文化传承、宜居环境等各方面的新要求。

关键词：土地储备;城市融合;发展

引言

自改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市化进程日益加速。据国家统计局数据显示，截至2019年末，我国城镇化率首次超过60%。随之而来的是城市建设用地需求大幅增加，这对于土地管理部门、城市规划部门产生了较大的压力。鉴于我国人地矛盾较为突出，土地政策以紧缩政策为主，保护土地资源，合理利用土地将是我国相当长一段时间内的基本国策。国家决策机构已经预料到了经济社会发展对土地资源所产生的影响，在制度上进行了设计。1996年，我国在上海开始试点国有土地使用权储备，并逐步在杭州、北京等城市推广。2007年《土地储备管理办法》正式颁布，标志着该制度在全国各地全面铺开。2018年，为求增强政府调控和保障城乡统一建设用地市场的能力，对其进行了修订。表明土地储备这项制度已经在土地资源配置中发挥着重要的作用，并逐步开始走向完善。

1当前土地储备面临的困难

1.1土地储备计划编制与执行有待加强

土地储备计划编制包括三年滚动计划和年度计划。按要求，各地要根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备总量、结构、布局、时序，优先储备空闲、低效的存量建设用地;结合土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等合理确定土地储备年度计划。但从地方实践情况看，部分地区土地储备计划编制与国土空间规划、年度土地供应计划等尚未有效衔接，土地储备工作缺乏计划管理，亟待建立通过国土空间规划摸排储备空间，以三年滚动计划指导项目安排，以年度计划确定项目具体实施的工作机制。

1.2土地储备融资法律制度不够完善

土地储备过程既是土地流转的过程，也是资金循环的过程。土地储备具有运作周期长、资金投入量庞大的特点。对于财政紧张，土储资金缺口大的地方，如何筹集到足够的资金用于土地储备，是土地收储工作的关键。土地储备制度在全国确立后，各地采用的土地储备融资方式多种多样，常见的有财政拨款、国有土地收益基金、土地经营收入、银行贷款、土地储备专项债券、社会资本引入等，在缓解土地储备资金压力方面具有较显著的作用，有力地保障了土地储备工作的顺利开展。但由于各地政策的不统一，制度缺乏规范性和一致性，有的甚至与相关法律和中央政策相违背，存在较大的法律缺陷。缺乏明确、具体、稳定的土地储备融资法律法规，不利于土地储备融资实践工作的稳定推进。在土地储备融资工作法制化道路上还有很长的距离要走。

2土地储备与城市融合发展策略

2.1重构土地储备统一管理新机制

一是加强全民所有土地资产管理，积极探索符合城乡统一建设用地市场要求的储备机制，建立全民所有自然资源资产储备制度。二是实施土地资产分类管理。重点做好前期开发，对暂不供应的土地重点做好管护和临时利用，防止资产受到侵害。三是开展储备土地清产核资工作，充分利用“三调”及各类专项调查成果，清查政府储备土地资产的数量、质量、价格、分布、用途、使用权和收益情况，通过建立清查台账和数据库，全面推进土地储备资产负债统计编制工作。四是进一步规范土地储备机构管理，实行土地储备机构名录动态更新机制的同时，建立健全机构评级机制。

2.2全面实行土地储备的全生命周期管理

以土地储备项目为基本单元，建立土地储备的全生命周期管理机制。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，将储备土地按照宗地、区域、时序、资金平衡等条件纳入土地储备三年滚动计划和年度计划。建立土地储备项目库，对拟收储、入库、供应等储备环节的业务、资金等实施全生命周期管理，全面反映项目名称、地块区位、储备期限等基本信息，以及预期土地出让收入、项目成本、收益和融资平衡方案、政府净收益等信息，按项目统一配号、统一监管，并做好与地方政府债务管理系统的有效衔接，未纳入项目库项目不得安排预算资金。

2.3加强立法与监管，多规合一，完善土地储备管理制度体系

提倡综合立法先行，建立一套覆盖全面、持续优化的土地储备管理综合法律体系。凭借国家强制力，划清红色底线，让土地储备管理行为有法可依、有规可循。法律法规与政策制度之间衔接机制的设计同样不容忽视。在具体落实上，土地储备机构自身要强化工作流程、预算管理、资产定价、风险防控、职责分工等制度体系的建设。立法与监管密不可分，二者合力增强土地储备管理效能，故严格内外部监管则为必然要求，通过立法途径，明确各主体监管职能。建立跨部门联合惩戒制度、终身问责和倒查责任的制度，提升违法违规成本，必要时，可引入第三方机构协助开展监管工作。就土地储备机构自身而言，应加强日常合规督导、绩效管理、内部审计等工作，提升内部控制意识和长期管理水平。

2.4地块管理

土地储备地块是土地储备业务管理、资产管理的实物载体，土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。为规范储备土地管理工作，由市级土地储备机构建立全市储备土地管理规定，统一全市中心城区储备土地委托管护费用标准、场地出租租金标准，探索储备土地上历史保留建构筑物和城中村控制用地、零星土地的利用模式，拓宽储备土地临时利用途径。发挥市级储备机构统筹作用，建立市区联合巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。防止储备土地被侵占、污染、堆土，监管储备土地的地面绿化和覆盖，杜绝空中扬尘和土方滑塌现象的产生。

2.5平台单位配套建设和经营利用

根据财综〔2016〕4号文件，土建、基础设施建设、土地二级开发等业务从土地储备机构剥离，可由平台单位实施。通过城建计划，平台单位使用城建资金实施大片区储备涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等基础设施建设。其建设时序与土地储备进展紧密相连，土地储备保证建设工程用地需求，市政配套工程的建设提升储备土地的资源价值，同时通过划拨供地方式，由平台单位取得公益性市政设施用地，建设运营，服务于大片区今后的生产、生活和生态保护。发挥平台单位的建设经营优势，真正实现大片区的功能更新。通过购买服务，引入平台单位开展储备土地上规划保留建构筑物及零星储备土地的临时出租和经营利用，盘活库内储备土地，获取资源效益。同时通过土地租赁方式，探索历史保护街区，工业园区等储备土地的长效利用，以明确权益主体，吸引平台单位投资整治建设，完成土地资源的市场配置。

结语

综上，科学土地储备管理体系的建设离不开对内外部环境、跨部门合作的综合考虑。由上述分析可知，政策法律夯基础，规划预算保方向，过程控制防风险，全面管理促效率。土地储备机构在内练本领的前提下，应充分发挥“土地储备参与主体”的角色，打通协同工作“最后一公里”，借鉴白色用地、过程控制等经验增加土地储备管理科学性与弹性，实现高质量发展。

参考文献

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[2]荣冬梅，卜倩.新加坡自然资源管理经验对海南自贸区和国际旅游岛建设的启示[J].国土资源情报，2018（12）：10-15.