摘要：自2003年《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来，规划环评制度经过多次修订和发展，相关的法律政策愈发丰富，技术指南也逐渐完善。2019年5月党中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求对规划的乱象进行整治，我国进入“多规合一”的新时期。在规划升级背景下，本文基于《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ 130—2019）和《市级国土空间总体规划环境影响评价技术要点（试行）》，对比分析二者的关系，从新阶段规划环评内容变化的角度出发，探讨国土空间规划环评的升级，同时归纳国土空间规划环评存在的问题并提出相关建议。

关键词：“多规合一”;国土空间规划;规划环评;技术要点;

Abstract： Since the implementation of the “Environmental Impact Assessment Law of the People’s Republic of China” in 2003， the planning environmental impact assessment system has been revised and developed many times， related laws and policies have become more abundant， and technical guidelines have been gradually improved. In May 2019， the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council issued the “Several Opinions on Establishing a Territorial and Spatial Planning System and Supervising Implementation”， which required rectification of planning chaos， and our country has entered a new era of “multiple regulations in one”. In the context of planning upgrades， this article compares and analyzes the relationship between the “Technical Guidelines for Planning Environmental Impact Assessment” （HJ 130-2019） and “City-level Land and Space Master Planning Environmental Impact Assessment Technical Points （Trial）”. From the perspective of the changes in the content of the environmental impact assessment of the phased planning， discuss the upgrading of the environmental impact assessment of land and space planning， and at the same time summarize the existing problems of the environmental impact assessment of the land and space planning and make relevant suggestions.

Keywords： “Multiple regulations in one”; land and space planning; planning environmental impact assessment; technical points;

0.引言

2014年起，我国在全国范围内多个市县开展“多规合一”的试点工作，在总结试点经验的基础上，党中央、国务院于2019年5月9日正式发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），标志着我国将结束多年来各种规划层出，规划边界不明，要求不同的乱象，进入“多规合一”的新时期。推行“多规合一”，是将各个规划的目标统一，进而规范不同部门的着力点，更好地促进部门之间的协调，提高规划效率，使规划少走弯路。《意见》指出，在资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）的基础上开展国土空间规划，并同时开展规划环评，对规划的环境合理性的进行论证，达到改善生态环境，保障生态安全的目的。同年，新版《规划环境影响评价技术导则 总纲》（以下简称《导则》）提出对规划环评的总领性要求，生态环o境部和自然资源部进一步在2021年6月公开征求《关于做好国土空间总体规划环境影响评价工作的通知》的意见，发布《市级国土空间总体规划环境影响评价技术要点（试行）》（以下简称《技术要点》），对国土空间规划环评的技术思路、重点内容做出相应的调整，以适应“多规合一”背景下，国土空间规划环评发生的变化。

1.规划环评内容概述

规划环评是将生态环境因素纳入规划决策，从保护生态环境角度，对规划中相关重大开发、生产力布局、资源配置等内容提出相关要求、优化调整建议和对策措施，实现在决策源头预防环境问题[1]。

2003年出台《规划环评技术导则 总纲》，并于2014年和2019年进行了修订;印发《规划环境影响评价技术导则 煤炭工业矿区总体规划》，以及公路网、河流水电、港口、内河高等级航道、城市快速轨道交通、临空经济区等规划环评技术要点，2019年印发《规划环境影响跟踪评价技术指南（试行）》，这些工作使得规划环评在操作层面更加有据可依[2]。2021年生态环境部和自然资源部针对规划类型由多合一，规划环评评价对象升级，环评体系的改革，联合印发《技术要点》，使国土空间规划环评与国土空间总体规划更加贴合，是新时期规划环评修订的实例。

目前，各市级国土空间规划的编制正在进行，相关的政策指南不断更新，对规划环评的要求也随之增加。但《导则》中提出的“早期介入、过程参与”“统筹衔接、分类指导”“客观评价、结论科学”三大评价原则，仍是所有类型的规划环评追求实现和应该实现的目标。

2.二者之间的关系

《导则》作为对各类规划环评总领性的指导准则，规定了开展规划环境影响评价的一般性原则、工作程序、内容、方法和要求，各综合性规划、专项规划环境影响评价技术导则和技术规范均应根据总纲制（修）订[3]。在“多规合一”的背景下，《技术要点》作为只对国土空间规划环评进行指导的技术指南，是在《导则》的基础上进行修订的，并在规划环评的大框架下发挥作用。新版《导则》的发布时间久，相较于后者具有更加丰富的学术研究和实践经验，《技术要点》中范围涵盖及深度级别不足的缺陷，都可以参照《导则》进行补充完善。而《技术要点》展现对新时期的动态适应，实时性强，前者的环评路线需要依靠《技术要点》在国土空间规划体系中体现。二者在制度层面相互适应，才能从源头上形成制度合力，更好的发挥“一加一大于二”的优势，提高国土空间规划对空间划分的科学性和合理性。

3.国土空间规划环评的升级

3.1 技术思路的突出

《技术要点》在要求中强调了基础数据的类型，即在充分分析区域生态环境分区管控方案、第三次全国国土调查、“双评价”等现有成果的基础上，再进一步分析评价区域内存在的生态环境问题和实施的制约因素。通过分析规划协调性，识别环境影响，论证规划合理性，明确减缓措施，最终目的是促进国土空间集约高效利用和经济高质量发展。

3.2 重点内容的适应

在现状问题和制约因素分析章节，由于“三线一单”在前期已经做好了基础数据整理和成果共享工作，规划环评编制单位应结合实际情况，充分考虑现状调查的内容和难度，再决定是否进行《导则》中的现状调查的部分。同时重点强调了对现有资料和已有的研究成果（即“三线一单”“双评价”的结果）的利用。

在规划的环境影响评价章节，针对评价的指标体系，结合规划实施的制约因素，进一步建立起以生态系统功能稳定性、环境目标达成情况、中心城区邻避设施周边规划居住用地情况、土壤污染防治和安全利用情况为主的定性指标，以优先保护单元内城镇开发面积比例、人均二氧化碳排放量、单位国内生产总值能源消耗降低比例为主的定量指标，充分体现对环境质量和生态功能不断改善的要求。针对环境影响预测与评价，生态部分以生态风险和生态空间为要求，环境部分着重分析规划方案实施对大气、地表水、地下水、声和土壤环境的影响，资源部分则重点强调规划是否有利于我国新时期碳达峰、碳中和目标的实现。

在规划方案综合论证和优化调整建议章节，重点关注国土空间规划发展目标、总体格局、空间结构及各规划分区的环境合理性，并提出规划方案的优化调整建议。同时，国土空间规划作为新时代“多规合一”的成果输出，实质上属于土地利用和城市规划等诸多规划的统一，论证重点的要求是面对国土空间的升级，也应从“三线一单”提出的空间管控要求中对规划进行合理分析。

在生态环境管控要求和环境影响减缓措施章节，从全域层面提出减缓不良影响的同时，还应结合规划实施的资源、生态、环境制约因素，提出符合实际的区县规划的生态环境管控要求。

对于公众参与和会商意见处理、评价结论等未被提及的章节，理应以《导则》的具体要求为编制的主要依据。

4.存在的问题及建议

国土空间规划是“多规合一”背景下的产物，虽然经过一段时间的探索，但由于具有与原来所有规划不同的要求和标准，与之对应的规划环评也需重新积累经验。国土空间规划环评既有以往规划环评的经验可循，同时也面对长久以来规划环评制度存在未解决的老问题和针对国土空间规划的新问题。具体问题归纳如下：

1、国土空间规划环评早期介入规划的机制不明确，导致规划环评的有效性不足

规划环评尽管强调了早期介入或尽早介入，但实践中规划环评开展大大滞后于规划编制，甚至出现在规划审批并实施后一段时间才开展“补课式”的规划环评[4-5]。国土空间规划综合多种以往规划，编制周期长，任务量大，需要发展改革、经济信息、住建、交通等部门的多次协调商议才能形成相对完整的初稿，规划编制的关键节点环评单位并未有效参与，国土空间规划环评后期介入毫无疑问将面对信息量庞杂，数据来源未知而导致环评有效性大幅度降低的问题。

2、国土空间规划系统的政策指南不完善，编制人员态度消极

“多规合一”虽然已经经过多轮试点工作，并于2020年正式发布《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，但具体到每个地级市，地方特色和发展目标不同，上级规划指标长久未定，变化较大，相关政策指南还不够完善，缺少必要的参考范例。规划的延迟性决定规划环评必须随之改变，多次变化使编制人员态度消极，工作态度存在懈怠现象，信息报送偏少，从而导致对于《意见》中所提出的建立信息化系统造成了重大困难。

针对上述问题，提出以下建议：

1、充分利用“双评价”“三线一单”实现早期介入

规划环评的提前介入和过程互动使环评单位能够在规划的前期研究，方案编制，成果审核等关键阶段不断优化规划的环境合理性。“双评价”作为国土空间规划编制的基础，以资源环境承载能力的角度决定规划发展的上线，“三线一单”从生态环境的角度提出对国土空间规划的限制性要求，二者“一上一下”对国土空间开发利用形成规范。国土空间规划环评编制时应充分利用“双评价”“三线一单”实现对规划的早期介入，便能够从侧面实现对国土空间规划的早期参与。

2、在实践中丰富法律法规，提高编制人员的积极性

规划是规划环评的评价对象，必须对规划体制加以完善使其充分发挥其效能。在规划及规划环评编制的过程中，发现问题并解决问题，为制度设计提供好的实践基础，探索最优解，完善标准体系。有关部门必须高度重视规划环评人员职业技能的培养，定期组织培训课程，举办技能竞赛增强职工的竞争意识，不断提高人才的专业技能，使其在规划环评过程中以更加专业的角度进行评价，为环境保护提供智力支持，推动生态文明建设[6]。

5.结论

《技术要点》在《导则》的基础上，对国土空间规划环评的技术思路、重点内容进行适应性修订，使其评价能力有一个显著的提升，表明国家对国土空间规划环评改革的决心，但其仍然受到一定的约束，例如早期介入机制不明确，相关政策指南未完善等，未来应该尽快落实相关的制度，以实现规划环评与国土空间规划更好的衔接，提高国土空间规划的环境合理性。

参考文献

[1]徐鹏，徐千淇，包存宽.论国土空间规划的规划环评与“双评价”的整合——基于规划环评技术导则和“双评价”指南的制度文本分析[J].环境保护，2021，49（Z1）：82-88.

[2]时进钢，张明博，赵一玮，赵芳，董旭辉.我国规划环评制度的进展、面临的挑战及对策建议[J].中国环境管理，2020，12（06）：43-46.

[3]生态环境部.HJ130—2019规划环境影响评价技术导则总纲[S].北京：中国环境出版社，2019.

[4]卢旷，胡晨璐.区域规划环评过程中呈现的问题及几点建议[J].环境与发展，2019，31（07）：18+20.

[5]王珏，包存宽.面向规划体制改革的规划环评升级[J].环境保护，2019，47（22）：16-20.

[6]张艳霞.新时期规划环评存在的问题及优化策略[J].中国资源综合利用，2021，39（01）：147-149.