摘要：我国地域辽阔，地形地貌复杂，气候类型多样，自然资源分布不均，经济社会发展水平差异较大，差异性的生态环境问题日益突出。当前，我国已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的对优美生态环境需要的时期。生态产品价值实现已成为我国推动生态文明建设和绿色高质量发展的重要内容。基于此本文系统梳理“三线一单”生态环境分区管控体系建设的历程和进展，从管理体系、技术体系和应用体系等方面进一步厘清现存的主要问题，并提出对策建议，

关键词：“三线一单”;生态环境;分区管控;

1 我国生态环境空间管控面临的主要问题

1.1 管理体系不够健全，生态环境治理效能有待提升

法律支撑仍需加强。“三线一单”的设计初衷是加强生态环境源头防控，支撑高质量发展，但在全国层面缺乏法律法规、政策制度保障，各地将“三线一单”纳入法律法规也多体现为“原则性入法”，未做进一步详细规定，与有单独法律支撑的其他制度相比，“三线一单”的支撑力度不足。例如，我国《长江保护法》要求“三线一单”与国土空间规划相衔接，但在实际工作中，国土空间规划占绝对优势，“三线一单”的源头准入很多时候必须“配合”国土空间规划的开发建设。另外，在工作组织层面，“三线一单”编制、发布和实施的主体是地方党委政府，一旦重视不足，地方生态环境部门推动工作难度较大。区域流域统筹规则尚不明确。全国省、市级政府分工模式不同导致各地成果粗细程度差异较大。一种是省级牵头，地市主要负责对生态环境准入清单进行细化完善;另一种是地市单独开展工作，最后交由省级统筹。第一种模式在更新调整时，地市较为被动，其一是未深入参与“三线”的分析工作，对相关工作的理解不够，其二是可能存在调整权限问题。第二种模式则由于区域、流域层面缺乏强有力的统筹，可能造成管控边界不协调、管控要求不衔接等问题。

1.2 产业发展规模与资源环境承载能力不匹配

国土开发过度和开发不足现象并存。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区国土开发强度接近或超出资源环境承载能力，而中西部一些自然禀赋较好的地区尚有较大开发潜力。沿海局部地区开发布局与海洋资源环境条件不相适应，可供开发的海岸线和近岸海域资源日益匮乏。城镇化粗放扩张，生态环境资源明显支撑不足。2000—2015年，全国城镇建成区面积增长了约113%，远高于同期城镇人口59%的增幅。部分城市承载能力减弱，水土资源和能源不足，环境污染等问题凸显。

1.3 国土空间生态环境治理体系和治理能力有待提高

2021年全国两会后，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，国家和各省（区、市）的国土空间规划陆续公示征求意见。但是从公示的国土空间规划草案来看，国土空间规划与国家规划体系衔接提供空间保障的作用体现不足，对生态环境问题与承载力分析不够，缺少生态环境约束性指标控制，与生态环境分区管控措施衔接不足，缺乏对生态环境基础设施布局的考虑。近年来，生态功能区划、生态保护红线、环境功能区划、水生态环境分区、环境网格化管理、“三线一单”划定等一系列空间性管理制度相继探索实施，在生态空间管控方面的生态保护红线被广泛接受，但是在城镇空间、农业空间、生态保护红线以外生态空间的环境管控制度未能有效实施，导致各地生态环境部门在优化国土空间发展布局方面的配套政策措施和管理工具十分有限。

2 “三线一单”生态环境分区管控制度展望

2.1 健全管理体系

一是积极推动“三线一单”纳入国家和地方立法。推动“三线一单”纳入黄河法、环评法及海洋环境保护法等修订工作，在全国层面明确“三线一单”的法律地位，围绕我国《长江保护法》对生态环境分区管控方案及生态环境准入清单的相关规定积累经验，为“三线一单”争取更多的法律地位，明确违法成本和执法程序。二是健全动态更新和定期调整机制。研究制定“三线一单”更新调整工作规程，细化动态更新的适用情景和处理原则，除依法依规动态更新的情形外，对可能降低生态环保要求的更新调整行为严加把关。结合新时期的“十四五”生态环保规划、国土空间规划、生态保护红线、碳达峰碳中和方案、岸线分类保护和利用规划等工作，对“三线一单”进行更新完善，把握好“动”与“不动”的原则。探索建立定期调整与动态更新的内在衔接机制。三是建立跟踪评估机制。出台“三线一单”跟踪评估管理办法，针对年度和五年跟踪评估，鼓励地方结合自身实际情况，研究制定差异化的评估细则，探索将评估结果更好地指导“三线一单”更新调整工作等。四是建立奖惩机制和生态补偿机制。充分利用跟踪评估结果，探索建立奖惩机制。

2.2 完善技术体系

一是拓展“三线一单”技术体系广度。“三线一单”的最大特点是基础性、系统性、空间性、长期性和动态性，应随着生态环保工作的最新要求以及相关工作的思路更新而不断的迭代升级。如在当前碳达峰碳中和的政策背景下，“三线一单”应结合国家碳减排政策及地方碳中和方案，探索开展“三线一单”协同推动碳减排研究工作，尝试将减污降碳协同管控的目标融入生态空间、水和大气环境质量底线目标和分区管控、碳排放上线目标管控等方面，逐步摸清“三线一单”协同推动碳减排技术路径。二是加强“三线一单”薄弱环节技术研究。在五年定期调整工作之前深化细化生态空间划定和准入清单编制的技术要求，以及环境管控单元划定或者调整的技术要点。三是强化跨省区域流域协同管控。充分利用重点区域、流域“三线一单”集成工作成果，突出“共抓共管”“共保共治”原则，加强跨省域、跨区域、跨流域、跨海域“三线一单”统筹衔接工作，强化区域、流域、海域的联防联控，为指导相关省份不断完善生态环境分区管控体系提供支撑。

2.3 拓展应用体系

一是推动高水平保护。持续推动“三线一单”成果数据共享共用，支撑水、大气、土壤、海洋等领域业务工作，协同发力减污治污。二是引导高质量发展。持续加强“三线一单”在城市开发建设、产业布局优化、重大项目选址优化等方面的作用，推动新旧动能转换。深入探讨基于生态、水、大气、土壤等资源环境承载力的产业结构调整应用模式。“十四五”时期加强“三线一单”对各类规划编制和政策制定的支撑。三是更好支撑环评放管服改革。拓展“三线一单”数据共享系统的智能化决策支撑功能模块设计，支撑系统内环评智能化审批和审查，支撑公众和企业搜索查询，预判开发建设行为的环境影响。借鉴浙江、江苏等地的“区域环评 + 环境标准”改革经验，探索利用“三线一单”成果支撑环评领域的深化改革，真正实现“管起来”“放到位”。四是健全应用路径和机制。加强生态环保系统对环境质量底线的理解和应用，加强“三线一单”与国土空间规划的衔接，明确“国土空间规划定用途，‘三线一单’管环境质量”，逐步实现部门之间的联合决策，协调好资源环境保护与开发利用间的矛盾。从体制机制层面逐步探索形成一套“三线一单”与相关制度衔接或者协同发力的工作机制。

结束语

综上所述，在国家建立国土空间规划体系之际，发挥生态环境优化经济社会发展布局的引导作用，夯实“三线一单”的应用实施机制，综合考虑区域人口经济因素的生态产品空间分布特征，分区分类制定引导生态产品价值实现的政策机制，是有效途径之一。

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