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摘要：20世纪80年代以来，中国的工业水平逐步提高，同时人们也逐渐认识到环境问题的严重性。2015年，国家颁布了相应的法律，并建议实行排污许可证管理制度。党的十九届四中、五中全会先后提出要构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，全面实行排污许可制。2016年，国务院全面启动排污许可制度改革。此后，排污许可证制度在法律层面得到实施。随后提出了“一个许可证”环境管理制度等文件，促进了排污许可证制度的进一步改革。到2020年，即固定污染源排放权全面覆盖的最后一年，有关部门的后续工作将侧重于后续执行和监测。基于此，本篇文章对排污许可证审核发放质量保证进行探讨，以供参考。

关键词：排污许可证;审核发放;质量保证

引言

排污许可证管理制度是我国环境污染源监管制度的根本核心，全面实施推进排污许可证管理制度改革是中共中央、国务院从迫切促进我国生态文明城市建设的战略大局出发，全面贯彻深化固定环境治理基本设施制度管理改革的重要战略部署。推进排污污染许可证管理制度改革，作为我国生态社会文明建设改革基本制度的重要组成部分，通过“摸、排、分、清”四个基本步骤，实施重点帮扶治理指导、分类治理处置，构建了固定排污许可监督管理制度、技术监督规范管理体系， 推进排污污染许可管理制度化的改革落实是我国解决固定环境污染管理制度缺陷、提高固定环境污染源综合管理效率、提高固体环境治理质量的重要基本制度措施保障。

1《条例》与环保专项法对比

（1）环境管理要素暂未能全覆盖。为落实环保专项法要求，《条例》规定“依照法律规定”实施排污许可，依法将水、大气、土壤和固体废物等污染要素纳入许可管理，逐步通过修法将噪声等污染要素全部纳入管理，最终实现环境要素的全覆盖。但是，目前排污许可“一证式”管理尚未实现环境管理要素全覆盖，如《环境噪声污染防治法》尚未完成修订，因而环境噪声还未真正被纳入排污许可管理范畴。（2）部分排污许可法律责任的规定不够全面。横向对比来看，《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》均规定了违反排污许可规定的法律责任及处罚措施等，但是，《土壤污染防治法》对于排污许可的规定过于笼统，仅第二十一条规定了土壤污染重点监管单位要履行的排污许可义务，未对不执行排污许可规定或落实排污许可责任的情形作出处罚规定，不利于后续责任落实。

2排污许可证核发背景

为了有效率实现今年全国固定排放总量燃油污染源排放企业汽车排污尾气排放总量许可全覆盖区域和广覆盖的试点任务建设目标，生态环境部于2020年1月发布了《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》，组织试点企业积极开展固定排放污染源，企业汽车排污尾气排放总量许可整顿项目试点，清理检查整顿专项试点工作，坚决贯彻中央学习部署落实两个“两步走”专项政策部署要求，先取得批准立项试点再进行清理整改推开，先取得批准试点许可证，再进行清理整改，针对未经政府审批先行整改后再新建，可以在批准试点期间，企业内部及时做出项目清理表并整改项目表，并承诺后先发放其排污排放许可证，给予合理化的排放许可过渡期。同时全面开展2020年排污许可证发放和排放信息登记工作。为了全面推行固定污染源排污许可制度，国家制定《固定污染源排污许可分类管理名录》（2019年版），根据排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，实行排污许可重点管理、简化管理和登记管理。

3排污许可证监管发展阶段

排污许可证制度属于控制点源排放的综合型制度，核心内容是排放标准，将监测、信息记录以及报告作为实施监管的重要工具。对于西方国家的排污许可证，已经涵盖科技标准、法律制度、社会共治以及管理机制的健全社会管理系统。根据该管理系统，充分保证许可证合理性，同时获得广泛认同，管理人员借助对污染企业的守法报告进行核查，并结合现场核查工作，可以充分低成本、高效率地对点源排放进行管控。对于排污许可证监管工作，应该保证企业积极履行自身责任，理想状态为公共参与广泛、政府监督有效以及企业可以自觉守法。对于任何制度来讲均存在滞后性以及分阶段发展特征。根据理想状态和现实之间差距、有效性目标等因素，能够把排污许可证监管工作划分为社会利益、自愿参与以及信息效率三个阶段，见图1。

 4存在的问题

4.1企业调整管理的手段存在短板

正式实行排污许可制度后，各个企业表示同意取得许可证，没有按规范要求在申请排污许可证申请时采取对应的管理措施，也没有充分重视排污许可证规定的企业义务。在这种情况下，公司的管理模式在新形势的要求下没有及时转变。同时由于缺乏环保知识，有关技术规范的研究不够深入，有的依靠社会上的第三方服务公司进行申请填报，因此存在一定的法律隐患。

4.2 证后执行情况有待加强

很多企业对于排污许可证制度并没有进行全面地认识，不知道其严重性，认为只要拿到许可中就可高枕无忧。在一定程度上缺乏排污管理意识，没有进行展开监测工作，因此在责任义务方面并没有履行到位。这对于排污企业的发展很不利，尤其是为能够按照要求提交排污许可证执行报告。不重视日常自行监测方案的执行，污染源类别缺漏、污染物的种类不全、监测频次不足。虽然我国已在顶层设计、制度建设和推动落实方面都取得了较好的进展，但由于制度建设是一项系统工程，不能一蹴而就，在排污许可证证后监管方面仍然存在监管技术规范不健全、执法部门主体不清晰、监察人员专业技能不足及企业重视度不强等问题。

4.3环境管理部门专业水平与实际工作有差距

实施排污许可制度需要环境管理部门高度的环境管理知识。熟悉可能涉及的数百种技术规范、可实施的各种环保方法以及各种环保设施的运行模式。污染物排污许可证具有法律效力，“谁签发证书谁负责”负有重大责任。基层管理部门技术力量薄弱，有些工作人员对政策、规范掌握不够，理解不透，一定程度上影响了排污许可证的核发质量。因此，在实际工作中应不断巩固专业技能，否则专业水平和实际工作之间就会出现差距。

5排污许可证监督管理对策

5.1加强企业宣传指导普法

要持续做好《排污许可管理条例》贯彻实施工作，有针对性地加强对排污单位的宣传指导普法。开展监管工作时，需要为公众知情权提供保障，建设健全信息渠道。目前公众能在平台上看到的事后资料就是执行报告，缺乏监测信息和监督执法信息。对此，应该建立公示制度，有效补充事后公开内容，强化排污许可证信息化建设以及信息共享，优化网上信息查询系统。保证公众能够通过正确渠道及时了解监督持证企业情况，提高其满意度，进而调动其参与积极性。

5.2强化企业自证守法意识

不断完善和改革排污许可制度的目的是提高企业责任意识，通过排污许可形成一个基于信息的、动态的、认真的环境质量工作监测系统。树立企业自我认证和守法意识，不仅可以提高企业自身的环境管理水平，还为排污许可证的监测和管理创造有利条件。必须进一步加强自我认证的合法性和遵守自我认证的意识，不断加强企业的主要责任意识，让企业认识到，按证排污是首要责任。此外，在发放排污许可证时，有必要提请企业注意自我监控、信息披露、账户记录等内容，使企业有自我监控和报告的意识。

5.3强化企业主体责任

排污许可制度改革的目标之一是放弃政府对企业的家长式和南蛮式监督和控制。企业应通过承诺诚信守法，加强企业环境保护的首要责任，实施污染控制。国务院颁布的《排污许可管理条例》从明确实行排污许可管理的范围和管理类别、规范申请与审批排污许可证的程序、加强排污管理、严格监督检查、强化法律责任等方面，全面规范排污许可管理工作;是落实排污单位治污主体责任，推动精准治污、科学治污、依法治污的有力举措;同时明确了排污单位相应的法律责任。排污许可证的内容不仅是污染物排放单位必须履行的环保义务，而且是遵守法律的公共义务。持证单位应当通过执行自行监测、做好运行记录、提交执行报告等方式，掌握污染物排放情况，按照规定公开相关信息，自觉接受监测，按照排污许可证的要求实现污染物达标排放。

5.4深化制度衔接和协同管理

各级监督部门应以排污许可制度为核心和基础，在开展认证后监督工作中搞好协作管理，建立排污许可核发管理部门与生态环境执法部门的协调联动机制，加强沟通、明确分工、形成合力。第一，各级管理部门应把排污许可管理平台与生态环境管理系统结合起来，有效联网，并提供良好的系统联系。二是在受监管企业信用信息统计方面做好将排污许可证相关信息引入企业信用体系的工作，通过信用信息对企业进行监管和约束，使其承担相应的责任;第三，大力推进社会监督和社会管理，通过对排污信息的监督和披露，让公众参与排污许可制度的建立和监督，加强社会宣传，激发公众参与的积极性，通过社会监督实现协同管理，推动排污许可制度的完善。

6排污许可证核发质量保证体系组成

排污许可证核发是指排污单位按照排污许可证申请与核发技术规范在全国排污许可证管理信息平台上填报并提交排污许可证申请材料，核发部门按照审核程序和管理要求对申请材料进行审核，依法做出核发或者不予核发的决定。通常涉及人员配备、信息管理平台的使用，现场核查，专家评估等环节。这就要求质量保证体系贯穿到排污许可证核发的全过程。

7排污许可证核发日常质量保证

7.1排污许可专家库

同行评议是国际公认的科学评价方法。评审专家应是在某个领域里水平较高或对某专业知识较为擅长的人士。评审专家在行使同行评议权利时，利用经验及专业特长对排污许可申请内容的准确性、完整性、合规性进行把脉诊断，提出建设性的方案和意见，为排污许可证核发提供技术支撑。排污许可证核发涉及《国民经济行业分类》（GB/T4754—2017）的全部行业，内容涵盖了企业生产全过程，涉及理论知识广，工作量大、专业技术性强。建立专业门类齐全、功能完善、学术水平高、结构合理、学术道德良好的排污许可技术专家库是确保排污许可证核发可靠性和科学性的技术支撑。

7.2企业填报人员及培训

企业填报人员要按照要求，据实填报生产、排污、环境管理等情况，科学核算排污申请量，杜绝弄虚假，同时要全面梳理生产、治污全过程，核实现有污染物排放总量能否满足排污许可证允许的量，依此采取生产工艺提升、环保设备改造等措施，提高环保管理水平。企业填报人员积极参加业务培训。核发部门针对排污许可证申报与核发过程中的重点、易出错问题和注意事项进行分析、讲解和培训，并根据企业困难实际，深入企业同企业填报人员进行面对面沟通和交流，加深企业对排污许可制度和技术规范的理解，共同研究解决填报过程中遇到的问题，提高填报质量。

7.3排污许可证核发质量检查内容

针对以排污许可证核发质量检查侧重于以下内容：（1）污染物排污许可证中规定的经济行业、管理类别和适用技术规范是否正确。（2）产品方案、原料及辅助材料信息、生产设备、污染物及污染防治措施是否符合污染物排放单位的实际情况，是否符合真实性、准确性和完整性的要求。（3）污染物种类、执行标准、总量计算及计算过程是否正确。（4）污染物排放单位的环保措施是否符合污染物排污许可证所载内容;污染物排放单位的实际减排措施是否符合技术规范中规定的可行性要求（5）排污许可证中规定的自行监测内容和监测计划是否符合监测规范要求。（6）排污许可证所需要提交的图件是否符合污染物排放单位的实际情况。（7）审查污染物排放单位的环境管理文件、自行监测报告和执行报告，确保污染物排放符合排污许可证管理的要求并达标排放。

结束语

总而言之，排污许可证审批和发放的质量保证是排污可证现场执法审查的主要依据和工作内容。排污许可是具有法律意义的行政许可，是环境保护管理的八项制度之一，是以许可证为载体的，是对排污单位的排污权利进行约束的一种制度。通过建立健全法律法规体系、技术支撑体系和工作机制，基本建立了满足实际需求的体制机制，但该项制度效能作用的发挥，仍然需要在制度衔接、证后监管和信息化应用等方面进一步加大改革力度，不断完善制度体系，才能使之成为固定污染源环境管理的核心制度，才能真正通过排污许可证制度的实施实现污染物的总量控制，实现污染防治措施的有效落实。不断增强企业持证排污自证清白的守法意识，全面落实排污者主体责任，持续提升环境治理能力和水平，从而加快改善生态环境质量。

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