中图分类号：TU  文献标识码：A  文章编号：（2020）-04-074

近年，随着党中央生态文明建设战略的提出，为贯彻落实两统一职责具体要求，新时代土地储备工作方向和定位发生变化，面临职能转型创新。在这个大背景下，土地储备工作必须紧扣新时代背景，直面矛盾，我们需要思考土地储备工作在生态文明建设中有什么样的使命，在深化供给侧结构性改革、推动高质量发展有什么样的任务与要求，如何摆正在落实“两统一”职责中的定位，在自然资源统筹管理中起到什么样作用。在新时代土地储备制度下，有一项非常重要的工作，那就是“土地计划”。在整个“土地计划”中，土地储备计划和土地供应计划是其中两个重要模块，本次研究重点是两个计划的逻辑关系。

一、土地储备计划与土地供应计划工作开展简要回顾

（一）土地储备计划工作

自2014年土地储备计划编制工作全面铺开以来，土地储备计划已在全国探索开展了6年。2018年1月3日，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银监会联合印发《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号），办法明确加强计划管理，将编制滚动计划及年度计划摆在重要位置。科学编制三年滚动计划、年度计划，有利于更好地从生态文明建设、城市建设发展和资源高效利用上规范土地储备管理，落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，进一步增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力。济南从2014年开始编制土地储备计划，2017年开始编制三年滚动计划，并形成制度。三年滚动计划根据三年内可收储土地资源，合理确定未来三年储备规模，对储备土地在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排。年度计划根据三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额确定，包含上年度末储备土地结转情况、年度新增储备计划、年度前期开发计划、资金需求总量等内容。

（二）土地供应计划工作

相较土地储备计划，土地供应计划编制时间更早。2010年，国土资源部研究制定《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发〔2010〕117号），指导各地科学编制国有建设用地供应计划。供地计划是对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排，计划的编制要以政策为导向，调查分析现有供应能力，合理预测需求量，并具体落实到能够供应的宗地，构建总量控制、用途分区和区域空间分布的指标框架体系。2016年，济南市人民政府关于《进一步规范经营性国有建设用地使用权出让工作的意见（试行）》（济政发〔2016〕23号）将年度土地供应计划编制与执行情况作为进一步规范我市经营性国有建设用地使用权出让工作的统筹管控手段，按照供需平衡、有保有压的原则科学编制，并将土地供应计划落实到具体地块和供地时间。

二、土地储备计划与土地供应计划的逻辑关系

土地储备计划与土地供应计划作为土地计划的重要组成部分，是土地储备工作一头一尾两个重要环节，有相同点也有不同点，之间更有紧密的逻辑关系。

（一）两个计划的内在逻辑关系

土地储备计划与土地供应计划的内在逻辑关系，可归纳为两点。一是两个计划制定互为依据。土地供应计划要想制定得科学、合理，就必须在制定计划前，对城市房地产市场的发展情况开展调查，并结合现存城市土地面积，未来可能增加的土地可供给量，对城市土地需求进行预测，可供给量包含土地储备池里存量的可供给量以及新增的能快速实现供应的可供给量。新增的能快速实现供应的可供给量主要来源于土地储备计划。二是资金的关系。土地供应计划是将土地实物变现为资金，土地储备计划是将变现的资金重新转化成土地实物。两者互补，从实物到资产，从资产到实物不停更迭，像滚雪球一样不断变大，实现政府资产的保值增值以及经营城市的行政职能。在现阶段储备资金筹措相对困难的情况下，从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备过程中发生的费用是土地储备资金来源的重要渠道。

（二）两个计划在宏观调控市场的逻辑关系

土地储备计划、土地供应计划的内容、目的和作用都有所不同，但是两个计划均是不可或缺的政策性工具参与土地市场调控，是宏观调控的重要阀门。建设用地储备、供应总量、用地结构类型、实施时序都离不开经济状况、产业政策、规划情况的制约。两个计划的编制都要遵循区别对待、有保有压的原则。“保”就是要优先保障重点基础设施、产业政策鼓励发展和稳定房地产市场急需的建设用地，“压”就是要限制不符合国家产业政策、占地量大用地粗放的建设用地项目，通过这样的措施，起到国民经济“调节阀”的作用，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

（三）两个计划在土地储备制度中的逻辑关系

土地储备制度有两个重要功能：一是协调存量土地与增量土地的关系，提高土地使用效率;二是统一土地供应渠道，推动建设用地供应方式转变。土地储备制度的功能决定了储备土地的取得、前期开发储备与供应组成的土地储备运作机制，大致可以分为三个阶段：第一阶段，取得储备土地;第二阶段，储备土地的前期开发、整理和储备;第三阶段，储备土地的供应。土地储备计划是第一阶段取得储备土地的依据，土地供应计划是第三阶段储备土地供应的依据。两个计划一头一尾，是土地储备全生命周期管理的两个重要环节。如果把土地储备比作整个土地市场的蓄水池，两个计划可分别比作蓄水池进水口、出水口的调节器，保持水池里的储备土地在合适范围内波动。反之，当储备土地接近最高预警线时，需缩小储备计划，给收储工作做减速减量，让水池里的水回复到合适位置，保障市场平稳运行。

（四）两个计划在协调建设用地供需矛盾的逻辑关系

今年，自然资源上级主管部门为贯彻落实韩正副总理在房地产工作座谈会提出的土地储备要求，对大中城市土地储备数据开展核查。核查中将规划用途已明确为住宅用地的储备土地面积与近3年年均供应的住宅用地储备土地面积相比，大于3倍或小于1倍列为绝对值过大或过小的异常指标。这项指标主要体现了储备土地对市场的保障能力，反映了供给与需求之间的矛盾。在这项指标中，土地储备规模可看成有效供给，近3年年均供应土地面积可看作合理需求。预计土地供应规模在参考近几年供应趋势的影响下，同时受市场因素影响，在土地需求旺盛的时候增加土地供应，使其满足城市建设的需求，土地需求降低的时候减少土地供应，两者达到一定的平衡，既不要让土地变得奇货可居，也不能变得无人问津。在供给与需求的平衡过程中还涉及到调节速度，在高效能的土地储备调节机制下，可适当缩减储备规模，减少不必要的闲置，但还足以应付未来土地市场的不确定性。因此，理顺两个计划的逻辑关系，编好两个计划可以协调建设用地供需矛盾，对于房地产市场可以起到“压仓石”、“稳定器”的作用。

（五）两个计划在城市有机更新中的逻辑关系

土地储备建设用地一部分来源于新增建设用地，一部分来源于城市现有存量建设用地。政府通过收回、收购等手段让城市闲置、低效、零碎土地重新回到政府手上，通过开发整治等手段进行改造后，再根据市场行情、城市发展需要有序投入市场。通过建设用地回炉改造，理顺城市秩序和规律，丰富城市肌理，提高城市空间环境、文化环境、生态环境、视觉环境、游憩环境，让城市重获生机。土地储备计划是开源，通过棚户区、废弃用地改造，深挖城市建设用地潜力，土地供应计划是节流，通过合理调整用地结构，大力发展单位用地产出高的第三产业、高新产业，以减少对建设用地的需求。这是两个计划在城市有机更新中的作用。

作者单位：济南市土地储备中心