摘要：随着我国乡村振兴战略的不断深入实施，镇级政府成为统筹乡村振兴与新型城镇化发展的前沿阵地，在“五级三类”的国土空间规划体系下，镇级是唯一既编制总体规划又编制覆盖城镇开发边界内外详细规划的一级，是落实国家乡村振兴战略、保障城乡居民高质量公共服务的最基本单元。本文以镇级事权视角梳理现阶段乡村地区转型发展背景下规划建设中的若干典型问题，提出对应的土地资源管理策略。

关键字：乡村地区 规划建设 土地资源管理

一、乡村地区规划建设的新导向

1.1 深入实施乡村振兴

乡村振兴应当以五大振兴为目标，全面提升乡村地区价值。一是要产业振兴，乡村地区应该结合自身的实际发展特点，将乡村产业进一步增效提质，一方面需要坚持藏粮于地、藏粮于技，加强快推进农业现代化进程，另一方面也需要因地制宜创新推动乡村新经济、新业态的发展，通过乡村产业强链补链尽可能解决乡村人口就业难的问题。二是要人才振兴，在党和国家持续多年的大力推动下，乡村地区要把握住发展机遇，既要村内育才，也要村外引才。三是要文化振兴，将乡村文化贯穿到乡村发展的所有环节内。四是要生态振兴，促进乡村产业发展的时候要尽可能的避免对乡村生态环境造成影响，也需要加强对周边生态环境的管理维护。五是要组织振兴，乡村发展也要紧随党组织的领导，在乡村党委的带领之下，向第二个百年目标迈进。

1.2 持续推进新型城镇化

贯彻以人民为中心的原则，以提升乡村公共服务水平为前提，对乡村地区实施“精明收缩”的新型城镇化推动。对乡村地区进行规划建设的时候，需要依托城镇及周边地区的现有资源，构建基础设施共建共享、公共服务公平完善、产业分工互利共赢的高质量城乡关系，持续推动以人为核心的新型城镇化高质量发展。另一方面，根据“第七次全国人口普查”和“第三次全国国土调查”主要成果，在过去十年中我国土地城镇化的速度远远落后人口城镇化。根据相关数据推算，农村人口占总人口的36.11%，村庄用地则占城镇村及工矿用地的62.13%，全国农村人均建设用地超过430平方米/人，是城镇地区的3-4倍，土地资源配置需要进一步向城镇地区集聚，乡村内部土地节约集约利用也有待进一步加强。

1.3 小结：精品化、减量化是乡村地区未来建设发展的主旋律

在生态文明的大方向下，乡村地区将进一步向生态功能修复治理、人居环境提升优化、土地资源节约集约利用、公共服务公平高效、特色产业百花齐放的方向转变，以实现新时期乡村地区粮食生产、生态调节、社会稳定、寄托乡愁的新价值。打造品质精美、规模小巧、功能齐全、风貌有特色的村庄是未来乡村地区建设发展的主旋律。

二、现阶段乡村地区规划建设的主要矛盾

2.1 减量化要求与新增空间（居住、产业、服务）需求的矛盾

2.1.1 居住空间的新增需求

目前我国农村青壮年劳动力进城务工仍是主流选择，但基于现行的土地和户籍政策，婚后选择保留农村户口的村民仍然占较大比重，造成即便在人口已大量流失的“空心村”依然有大量分户需求。同时许多农村家庭三、四代人蜗居于一户的客观现象依然存在。如果以“减量化”为理由“一刀切”地不予考虑，对青壮年留村地家庭并不公平，也不利于乡村地区吸引人才回村创业。

2.1.2 产业空间的新增需求

建设现代化农业设施、培育发展旅游业、特色手工业是乡村地区发展一二三产融合、实现产业振兴的重要方式，在“减量化”的大背景下，存量建设空间难以直接利用的情况普遍存在，产业空间载体的缺失是现阶段乡村产业发展的普遍制约。

2.1.3 服务空间的新增需求

近年来以《上海乡村社区生活圈规划导则》为代表，各地均先后出台了乡村地区的公共服务设施配套标准，体现了对乡村地区公共服务配套的重视。但是由于客观历史原因，大部分乡村地区公共服务设施存在较大缺口。依照配套标准配建公共服务设施则需要一定规模的建设用地。

2.2 生态空间保护与利用的矛盾

融合一二三产业发展乡村旅游是乡村地区近年来的主流选择，按照旅游核心资源可分为历史文化类和景观生态类两大主要类型。历史文化类乡村旅游尚可利用村庄存量空间改建旅游服务设施，但对于景观生态类乡村，其核心旅游资源往往已被纳入生态保护红线、自然保护地等重点管控地区，难以进行开发建设。

2.3 土地功能与土地价值错配的矛盾

在多规并行时期，村庄规划建设随意性、局限性大的问题较突出，土地功能与土地价值错配的矛盾在规划管理薄弱地区普遍存在，如耕地乃至永久基本农田布局在宅基地之间、不通道路的林地中，或因申报项目“过度包装”而修建的大公园、大雕塑等，都是对土地资源的巨大浪费。

三、国土空间规划背景下镇级事权剖析

在“五级三类”的国土空间规划体系中，镇是总体规划中的最末一级，需要落实上级规划在主体功能、发展定位、空间管控、重点工程、重大项目等方面的意图;同时也要对开发边界以外地区组织编制审批作为详细规划的村庄规划。因此，国土空间规划体系中镇级事权的重点在于，既要平衡上级要求与内部需求，也要统筹城乡关系，才能将战略意图有效落实。

四、镇级事权视角下的乡村土地资源管理策略

4.1 夯实基础，做好自然资源、不动产的确权登记

在《地籍调查规程》《不动产登记暂行条例》等法律法规的推动下做好乡村自然资源、不动产的确权登记工作，在乡村村委会等组织的协调下进行合理的分割判断，进一步确保乡村所有资源归属负责人的确权得到保护。做好自然资源、不动产的确权登记也为后续规划、建设、管理提供准确的分析管理依据，是乡村高质量发展的重要保障。

4.2 化零为整，推进全域土地综合整治

开展全域土地综合整治，以镇级全域国土空间为整治对象，坚持生态红线不突破，耕地数量不减少、质量有提升，建设用地不增加，农民利益有保障的原则，以农用地整治工程、建设用地整治工程、生态保护修复工程等为抓手，通过“全域规划、全域设计、全域整治、多措并举”的方式，统筹开展零星耕地归整、永久基本农田布局优化、散落村居撤并、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复等工作，解决乡村地区耕地和建设用地碎片化的问题，[4]逐步形成农田集中连片、建设用地集约集聚、生态环境和谐美丽的国土空间集约利用格局，推动生产、生活、生态空间的融合发展。

4.3 由整向零，用好“点状供地”，支撑乡村旅游新业态

积极探索“点状供地”模式节约土地占用指标，解决项目用地问题，减轻投资方的资金压力，同时也能让村民从中获益。在探索过程中应当以发展需求为导向，用好留白指标，通，联合自然资源、生态环境、农业农村等多个部门精准选点布局，在灵活供地的基础上保障生态安全、粮食安全、财产安全。

4.4 城乡统筹，推进集体经营性建设用地入市

集体经营性建设用地入市的目的在于提高建设用地的利用率，同时可以有效提高集体经济收益。以镇为单元结合乡村自身发展的差异以及产业的规模和特点，研究制定适合的入市模式，最大程度发挥出集体经营性建设用地入市的功能作用，满足多样化的用地需求，进一步推动乡村土地资源管理工作更加顺利的进行。

参考文献

[1]宋晓棠.城乡建设规划背景下的土地管理研究[J].建筑工程技术与设计，2018：91.

[2]王谕，徐衍全.城乡规划建设与土地管理的研究[J].中国科技投资，2017.

[3]陈运.乡村振兴战略视角下成都村镇规划体系建设研究[J].成都行政学院学报，2017：11-13.

[4]杭州市余杭区人民政府.良渚·城市风景田园——良渚街道东塘河村等5村全域土地综合整治与生态修复工程[J].浙江国土资源，2018：26-27.