摘要：本文从审计角度出发，论述政府投资项目在建设阶段如何进行全过程跟踪审计，对工程建设中存在的问题进行归纳并给出相应改进意见，探讨通过改变审计方式，从而提高政府投资项目经济和社会双重绩效的必要性。

关键词：政府投资;全过程审计;建议

引言：项目建设生命周期包括前期决策、中期实施、后期决算评估三阶段。审计机构将审计介入时间从后期决算前移到决策前期，对项目建设实施全过程覆盖，能够有效规避或减少一些原有审计模式下的管理痼疾。

1.政府投资项目实施全过程跟踪审计的必要性

1.1政府投资项目现阶段管理模式决定了必须实施全过程跟踪审计

现阶段政府投资项目在建设生命周期内基本围绕建设单位进行“单闭环”运行，主管部门通过委派财务监理配合建设单位实施投资控制，二者间主次关系决定了财务监理履职会是不缺位但不会完全到位，这也是现行决算审计发现的诸多管理痼疾的潜因：项目决策不严谨造成概算指标或高或低、子目多计或少计，指导性欠缺;图纸方案深化时不能有效贯彻限额、优化理念，科学性欠缺;图纸设计深度尚未满足施工要求时即进行招投标，为施工单位通过变更、签证、索赔等手段索取高额利润、延误工期提供可能，可控性欠缺;建设单位或主管部门通过会议纪要改变合同约定的结算原则，损坏国家或承包单位合法利益，合法性欠缺。将审计介入时间前移至项目前期，对关键环节进行跟踪、监督、审查，打破“单闭环”生态圈，为项目营造既制约、又促进的“双开环”互动环境来有效规避或减少管理痼疾。

1.2政府投资项目的内容及特点决定了应该实施全过程跟踪审计

政府投资项目通常是涉及面较广的基础性、公益性项目。其特点决定了从项目决策到竣工结束，只要在某环节上出现失误，除会对投资质量造成影响外，还会引起外溢的负面社会效应。只有实施全过程跟踪审计，才能为全面、真实掌控项目实时状况、提高面向公众数据的可信度提供可能。

1.3政府投资项目现阶段监管需要决定了必然实施全过程跟踪审计

传统项目审计主要是对竣工决算进行事后审核、评估，对审计中发现的问题只能予以披露而无法提前示警，所造成的损失亦难以挽回，这种静态、被动的审计方式已难以适应新时期精准利用有限财政资金为民做更多、更好实事的需求。而全过程跟踪审计则是对项目进行适时检查、示警的动态和主动控制，可帮助提高投资决策质量，增强资金使用透明度，确保资金使用效率。

2.全过程跟踪审计的实施内容

2.1项目建设前期准备阶段

2.1.1项目建设程序履行情况

审查建设项目审批文件是否规范、完整。从项目选址到补偿安置等前期核准，从规划到施工许可证照和报建、报监手续办理是否完毕。项目施工、设备采购及代建、设计等服务单位的确定是否进行了招标、政采、比选。

2.1.2项目概算编制情况

从技术和经济两方面审查建设计划内容及概算罗列子目有无漏项，概算编制方法是否正确，是否符合规定编制深度，所选择单位、单价、费税率是否满足概算要求。

2.1.3项目征地拆迁情况

审查是否办理了相关合法手续，审查征地拆迁面积与拟建项目的匹配度，以及发放的补偿费与周边行规是否在合理区间内。

2.1.4建设单位内部控制管理情况

审查建设单位内控管理流程是否完整、规范、清晰，审查其编制的实施方案完整性和针对性。

2.1.5项目招投标情况

审查在限额条件下设计是否与建设、使用单位、财务监理充分沟通后对方案进行了优化，设计选材、设备配置以及采用的装饰标准是否适宜恰当。审查工程设计深度、清单工程量计算精度是否到位，审查招标文件完整性、合理性，分析是否已规避后期易发纠纷的法律风险，是否已约定物价波动等风险包干范围;审查工程量清单、最高限价是否合理并费用可控，对项目现场状况（水文、地质、交通等）及可预见但难以量化的费用（卫生防疫等）的响应情况，对比图纸、规范审查清单间逻辑关系及清单特征描述是否精准，审查是否有针对偏差报价、计价漏洞等对应措施。在签署合同前审查中标文件有无隐藏偏差报价，如有则分析其偏差率，在合法的前提下可否调整、合理的基础上如何规避等。

2.2项目建设实施阶段

2.2.1项目资金来源与使用情况

审查项目建设资金的拨付是否满足既定实施进度所需，如未能满足则审查资金使用中有无滞留、挪用。审查拨付流程是否合法合规，拨付依据是否充足，经财务监理审核的验工计价结果是否真实、准确，是否按实际开票税率进行了调整，预付工程款是否按合同规定比例予以了扣除，承包单位是否及时支付农民工工资。

2.2.2项目合同履行情况

审查是否按招投标文件及中标结果在规定期限内签订合同，合同约定的工期、单价、总价和结算原则等实质性条款是否与招投标文件一致。直接委托发包是否按规定经过竞争性询价、商务洽谈，发包价是否符合市场合理水平。审查合同执行情况，有无违法分包、转包，合同补充、变更、转让及终止等行为是否真实合法、程序合规、手续齐全。实时审查变更、签证等事项起因的必要性、过程的真实性和完整性、以及对总投资影响的解析。审查合同中索赔、奖惩、物价调整和社会保障费解缴等关键条款的履行情况。

2.2.3项目价款结算及财务核算情况

审查上报项目结算是否完整、规范，汇总与分项勾稽关系是否清晰，涉及的图纸、变更、签证等资料和相关会议纪要是否完整、真实、有效。审查结算编制原则是否与招投标文件、合同约定一致，包括计价方式是否一致、单价套用是否正确、总价包干范围是否正确、重新组价的定额选用、费率计取是否正确等。

2.3项目竣工及移交情况

2.3.1项目建设程序履行情况

审查项目竣工验收及移交程序，重点审查竣工验收手续是否齐全、程序是否规范、交付手续是否完整。审查内容包括：竣工报告、竣工验收报告、试运营验收报告、竣工备案证明等整体验收，消防、民防、绿化等专项验收，以及档案、资产移交等手续情况。

2.3.2项目概算执行情况

以概算执行对照表为基础，重点审查概算执行是否准确，投资控制是否有效，有无改变或增加项目、降低或提高标准等。审查各子项概算的变更是否按规定程序按时逐级报批，变更对建设项目功能发挥造成的影响是正面还是负面的、影响多少。对比各子项结算造价，确定是否超概、超额多少，并对其成因进行分析。

2.3.3项目竣工财务决算情况

审查是否在规定期限内及时进行项目财务竣工决算，报表编制是否规范、准确、完整。审查单位、单项工程成本核算是否真实，成本归集是否正确，尤其关注应列入代建费开支的开竣工典礼、应计入施工措施费的场地清理（因考视察所致）等费用通过拆解摊入。财务核算是否合法合规，建安、设备、待摊、其他会计科目核算是否准确，会计凭证是否规范、完整，票据是否真实、有效。审查交付资产的真实性、完整性，是否存在未及时移交或因功能、质量等缺陷无法移交的问题。

3.全过程跟踪审计需注意的易发问题

3.1项目概算管理不规范

3.1.1项目概算编制不合规，如：概算编制未严格对应已立项的项目建设计划内容，未经审批擅自更改部分项目、提高投资标准、加大投资规模。

3.1.2项目概算编制不严谨，如：概算编制未达到规定的编制深度，罗列子目漏项，各项费用的算量、计价未按现行标准进行，概算调整系数、增加费用确定不合理等，最终造成建设时出现的合理费用难以列支需调整概算、人为拉长建设周期，亦可能出现总投资大量“结余”、资金沉淀造成浪费。大量“结余”出现的同时为增加非必要项目、提高建设标准提供操作空间。

3.2项目招投标执行不严格

3.2.1违规将应招项目、设备、服务违规分解，规避公开招标甚至不招标。尤其对隐藏在总承包招标时以暂估价形式出现的专业分项作重点关注。

3.2.2勘察设计和监理等服务概算费用超出招标临界点时通过代理拉低限价来规避招标。

3.2.3勘察设计单位未及时出具图纸或出具的图纸深度不够，招标代理单位对项目现场状况、先进施工工艺流程及设计意图了解不够，掌握的工料机等要素现行价及预期风险的数据不全面，造成招标文件编制不规范、不准确，导致施工时图纸变更、现场签证、索赔等大量增加。

3.3建设项目合同订立、执行不严谨

3.3.1合同条款约定不完整、不严谨，部分关键条款背离招标文件约定，将招标约定的风险转嫁，如：工程招标时已要求将已存在或可预见、可承受的现场状况、卫生防疫、工料浮动等风险综合考虑，在合同签订时，又重新对风险分担进行调整。

3.3.2以补充协议的形式更改原合同，如：项目实施中未按合同要求履行工期延期签证，最终通过补充协议的形式更改原合同，规避延期处罚。

3.3.3建设单位将包括在总承包范围内的桩基、门窗、保温、防水等高价值项目通过签订三方协议指定分包。

3.3.4超额、提前付款造成资金的价值流失，缩额、滞后付款则有索赔隐忧。财务监理出具的付款审定表未按约作预付款抵扣、质保金预留。

3.4项目管理不到位

3.4.1勘察设计、监理单位等关键参建方履职不到位，主要体现在人员配置及人员参与度上未达履约标准，提供的成果文件不及时、不完整、不准确。

3.4.2工程变更、签证把关不严，随意性较大，不能满足应有的管理要求：对确需变更部分，需会同勘察、设计、监理进行原因分析、责任追究、方案处置、造价编审，并按程序规定办理相应手续。

3.4.3建设单位后期出具的有关调整工程价款、工程材料（设备）价格的结算工作会议纪要与招投标文件、合同约定原则相违背。

3.4.4未按规定程序、批准规模、标准进行完整和专项验收。未履行完验收、备案、归档等流程便移交、使用。

4.意见及建议

4.1将发改委、财政、审计等多部门联合监督的措施落实，在财政部门委派财务监理进行投资控制的基础上，由审计部门委派审计人员入场实施全过程跟踪审计。

4.2正确选取审计切入点，准确把握审计参与度，严守审计独立性，不直接参与项目决策、审批、结算等管理。

4.3建立网络平台参与项目管理，推行多部门项目信息流互通，利用平台规范操作流程，在保证资料完整性、及时性和准确性的同时，使项目管理充分暴露在“阳光”下。

结束语

通过对政府投资项目在建设阶段的全过程跟踪审计，在与建设单位、财务监理紧密合作中不断探索、完善审计措施及流程，逐步形成一套融合审计、投资控制的质量保证体系，确保政府投资项目合规、高效、可控运行，在有效防止工程“三超”的基础上力求社会效应最大化。

参考文献

[1]刘杨. 浅谈政府投资项目全过程跟踪审计[J]. 理财， 2014（03）：50-51.

[2]孙柏华. 政府投资项目全过程跟踪审计研究[J]. 建筑知识：学术刊， 2013（B10）：2.