摘要：从统筹城乡发展的视角，对当前我国城市和村镇建设的现状进行了简单的论述。最后，本文对我国村镇规划所反映的城乡规划的空间矛盾、土地结构的变化以及整体规划所引起的空间矛盾进行了较为深入的分析。

关键词：村镇规划;规划管理;政策

村镇规划的执法活动实质上属于城乡规划，但由于其自身的特殊性，以及其个人的差异，使得无法对其进行统一管理，从而导致了行政层级的冲突。目前，我国村镇规划中主要的问题就是关于行政主体与城乡规划之间的相互冲突，而且对于行政规划主体的管理在一定程度上也受到了相应的权力约束。

1、城乡规划管理的现状

在我国，城乡规划管理主要措施就是把城市和村镇实行统一的管理，消除二者的区别，实现全面的统筹。其基本原则是：以可持续发展为基本原则，为城乡规划的建设提供了一定的支撑作用。然而，这一举措导致了城市与村镇之间的冲突，其最突出的原因就是利益的冲突，也导致了城市与村镇发展的不均衡依然很严重，虽然从某种意义上来说，城市带动村镇的发展已经偏离了城乡融合的轨道，但是村镇毕竟是行政单位的底层，如果单纯的采用城乡融合的方式，并不能确保农民能获得实际的利益，从而也不能有效地解决问题。从制度上看，村镇规划作为纽带与传接的角色，统筹规划各个部门的利益。特别要强调的是，要解决规划管理主体与各级部门之间的矛盾，要充分重视城乡统筹协调，使城乡统筹协调发展。

2、城乡规划管理发展中存在的问题

2.1 城市领导农村的空间矛盾

由领导来实现和管理农村和城乡发展中的最主要的空间问题，因为城乡之间的特殊利益关系而成了统筹发展的重点对象，但实际上城市规划的出发点和决策流程，都是根据城乡规划的实际状况进行决定的，并非是统筹城乡，而是按照实际城市情况进行决策，所以发展过程的重心往往强烈地偏向于城市扩张和对村镇的发展，亦或是因为行政主体是城市，对村镇计划的制定、执行和管理必然造成了农村空间结构的重大变化，涉及各种用地结构变性、经济发展等，但这种改变过程总是面对着整体的村镇规划发展、城市的对乡村设计与管理等方面的主要矛盾问题，而在城市规划实际发展进程中对这些问题也就必须加以综合考量。

2.2 土地结构变化

城乡规划工作属于政府的行为，其对象载体为土地，而土地规划又是进行土地利用工作的一个关键技术环节，在村镇规划当中也存在着土地利用方面的内容，然而却会受到三方面因素的限制：其一：严格限制了城乡建设用地数量，同时严格执行了耕地保护规定，土地面积必须与总人口保持一定比率，并且规定村庄不可以完全按照自身状况对土地加以使用;第二：在整个村镇的发展进程中，按照国家土地利用总规划和村镇建设规划的具体内容，为整个村镇开发利用了合理发挥的城市发展空间;第三：在村镇的上级政府，建立甚至变更以土地利用与规划以及其他城乡规划活动的为主体单位，而这些现象对农村建设来说非常的不合理，直接作用就是城乡规划部门和农业建设之间的发展不平衡。

2.3 整体规划空间矛盾

城乡规划是从整体规划视角出发，村镇整体规划的发展目标是明确确定的，但同时村镇规划也有着自身的发展问题，而这也造成了在我国城乡规划管理体系中，我们一直寻找而不给予农村发展的可控空间，并由此产生了村镇规划发展问题：第一：我国农村区域的国土面积较大，在其中必须把我国村镇规划视为是城市规划的核心组成部分，在实践过程中城乡规划就必须严格遵循，并需要按照城乡规化的基本规划准则来设计和执行;第二：在村镇规划中，政府并没有全面地根据现实的发展需要对所在区域进行合理规划调控，尤其是在整个规划的实施过程中，许多规划的具体项目也受到了一系列因素的制约，包括资金、审批环节和程序等各种因素的制约;第三：在建设工程项目的实时流程中，特别是在不违反上级规划以及不能在上级规划中明确规定的建设项目时，所以必须根据的具体的法规依据、地方政府支持政策以及制度衔接，所以在你实际的城乡计划经营与管理操作中，按照了实际规定程序的实施，而实际上按照一般的命令规划项目却都是落实不到位，因此导致原来规划进展遭到了影响，这些原因都造成了建设项目实施的困难。

3、村镇规划管理的行政从属性和城乡统筹

3.1 村镇规划管理的行政从属性

从宏观上讲，我国已经形成了一套有特点的城市与村镇建设的管理体制，与城乡发展的需要相适应。目前，我国现行村镇规划和城乡规划的法律法规包括《城乡规划法》、《村镇规划编制办法》等，除此之外，还包含了若干个技术和行业的相关规范，而这一系列的法律、法规以及标准，不但为村镇、城乡规划工作提供了一定法律基础，也对我国目前的社会主义市场经济发展起到了积极作用。在这些法律体系中，真正起到宏观规范作用的，无非就是《城乡规划法》、《土地法》，而《村镇和集镇规划建设管理条例》仅仅属于这些基本法。

3.2 城乡统筹规划

目前，我国的城乡规划管理制度大多是把村镇纳入规划的一项内容，以保证政府和其他相关部门的主导地位。这一制度既适应了社会主义市场经济发展的需要，也促进了我国政府在城乡建设中的角色转换，但其前提是必须拥有对村镇的绝对领导权和权限，否则不但会引发城市与乡村的冲突，还可能造成各领导实体权力的不平等，从而影响到村镇规划的实施，乃至不同地区的行政主体产生分歧。

4、当前阶段村镇规划在城乡规划管理中的政策关系

4.1 行政主体关系与城乡统筹之间存在矛盾

城乡建设的整体方向和空间形式的不同，是造成行政主体关系和城乡规划冲突的根本原因。我国城乡建设的整体取向是关于行政制度和社会发展的重要特征，而在领导下的“城乡”关系中，一般都是由“城市”领导人来进行管理和主导。城市整体取向造成了城乡规划与行政主体关系的严重冲突。村镇规模的扩大对城乡的规划与经营产生了深远的影响，而以城市利益为出发点的城乡建设却往往以村镇为代价。又因为城市规划部门是整个城市的行政主体，所以，城市规划主管部门在规划的设计和实施过程中起着主导作用，可以采取拆除、地区的工业布局等措施，实现村镇规划服务于城市功能分区。

4.2 土地利用政策和管理权限对村镇规划具有制约作用

由于城乡规划所涉领域广泛，影响因素众多，因此，城乡规划具有一定的政府和社会的双重性质。由于土地是政府和社会行动的实施载体，而城市规划仅仅是一种土地利用的手段，所以，可供开发的土地都是根据用途而分配的。《土地法》将土地的现行用途分为三类：土地、未开发土地和建设用地，并依据行政层级对其进行分类。《土地法》还明确了上级行政主管部门对下级土地使用计划的指导，而下级土地使用规划也必须与全市的发展需求相适应。村镇规划中的土地大多为农业用地，而土地的征收与分配又受两方面的影响。从整体上看，我国城市规划发展的基本方针就是对村镇生产土地进行了严格规范的管制，虽然对村镇土地进行了保护，但实际上是以乡村土地为基础进行的城市规划行为，而政府在这过程中，对城市规划并无任何权利。但根据“分级审批”的原理，对于乡村土地的合理使用规划就必须由市、自治州的人民政府进行管理，这也就造成了我国村镇规划的多元化管理，存在着有限的自治空间。

结束语

针对我国当前的经济社会发展情况和实际国情，对当前城乡统筹发展的主要问题进行了深入的探讨，得出结论认为，必须不断地完善现行的制度体系，才能促进我国的经济体制与现实国情实现协调式发展。

参考文献

[1] 熊雄. 对村镇规划在城乡 规划管理中政策关系的探讨[J] .江西建材， 2014（22）：16.

[2]李东泉， 陆建华， 苟开刚， 张磊. 从政策过程视角论新时期我国城乡 规划管理体系的构成[J]. 城市发展研究，2011（02）：1-5+124.