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摘要：构建绿色低碳能源战略是我国经济社会发展的重大战略，是调整能源结构、推动能源转型、实现碳中和的重要举措。新能源具有显著的正外部效应，意味着新能源生产者的边际收益低于社会边际收益，若政府不实施相应的激励政策，新能源产出无法实现帕累托最优。从世界能源利用趋势看，新能源在能源结构的比重迅速增加，市场份额不断扩大。中国也进一步完善能源发展战略体系，提出加快发展新能源产业，以减少碳排放、改善环境质量。“十四五”规划强调要转变能源利用方式，促进新能源技术创新，从而提升能源清洁化程度。本文重点关注新能源产业激励政策，探索优化新能源财税政策与金融政策的路径。因此，本文研究结论为新能源的开发利用提供了实践指南，具有重要的现实意义。

关键词：中国新能源；经济政策效应；财政补贴政策；税收激励政策；金融支持政策

当前，世界能源结构正经历着巨大的变化，加快发展新能源不但能够推动能源转型，还可以改善生态环境，有利于实现碳中和的目标。“十四五”规划提出积极开发新能源，优化能源供需结构，深化能源体制改革，实现新能源与智能技术的深度融合，助推新能源迈入高质量发展阶段。新能源高质量发展是关系到国计民生的系统工程，是在新时代中国特色市场经济条件下发挥政府职能，贯彻绿色、创新、开放等新发展理念的必然要求。围绕新能源高质量发展，国家从多个维度形成“组合拳”联合发力，构建有利于新能源市场配置和创新发展的激励政策，采用包括财税支持、金融支持等在内的多种驱动机制。其中，财税政策是新能源产业规模化发展的基础，决定了产业的繁荣程度。此外，金融政策也是促进新能源产业发展的主导力量，金融、财税政策的协调配合能够发挥“1+1>2”的作用。本文的研究对于促进我国新能源产业的培育和发展，推动能源结构的转型升级具有一定的启示。

一、中国新能源高质量发展的政策作用机制分析

新能源政策是指直接或间接推动新能源发展的一系列方针、措施，主要包括财税激励政策、金融支持政策、价格激励政策等。具体如表1所示。本节重点剖析财政、税收和金融激励政策。

由表1可知，财税激励政策主要包括财政补贴和税收激励，是当前国际上比较推广的一种手段。财政补贴的对象不仅包括新能源生产者，还包括新能源消费者。对于新能源厂商来说，财政补贴可以直接降低生产成本，从而降低新能源产品的出厂价格，最终影响企业的投资决策；对于新能源消费者来说，补贴可以影响消费者的偏好，从而间接影响新能源厂商的投资规模。税收激励是指对一些征税对象予以一定照顾的规章制度，目的是保证税收的效率和公平。税收政策涉及关税、增值税、企业所得税等税种，能够减轻新能源企业的税收负担，提升预期收益，从而激励新能源企业进行创新活动。同时，税收政策可以产生收入效应和替代效应，从而优化能源生产和消费结构，实现产业结构的合理化。金融支持政策主要包括优惠利率、放宽信贷配额、设立公益基金等。优惠利率政策可以降低新能源投资成本，放宽信贷配额政策可以增加新能源资金供给，设立公益基金可以缓解新能源企业融资约束。价格激励政策一般针对新能源电力产品，主要包括固定价格、浮动价格、配额制以及绿色价格等。固定价格是指国家强制入网，国家直接规定新能源电力的上网价格；浮动价格是指以传统电力的销售价格为基础，根据合适的比例浮动；配额制意味着生产者在其电力产品供给中，新能源发电量必须占有一定的比重；绿色能源价格意味着通过绿色证书机制，鼓励消费者购买绿色电力。

二、中国新能源高质量发展经济政策建议

（一）实施稳健的财税政策

新能源产业具有以下两个特征：公益性、资本密集性。首先，公益性。相较于常规能源，新能源在降低碳排放、改善生态环境等方面要更具优势。此外，新能源的高质量发展能够极大地降低我国对其他国家的能源依存度，促进我国能源供给、消费结构的不断优化，充分保障国家能源安全；其次，资本密集型。新能源产业属于资本密集型产业，项目回报周期较长，投资过程的市场风险、技术风险都相对较大。基于对新能源自身特征的分析，政府应通过实施稳健的税收激励整车与财政补贴政策额，推动新能源产业的高质量发展。

1.加大财政支持力度

近年来，我国能源产业整体呈现出产能过剩的状态，能源供给远远超过能源需求，这种状态对于新能源产业的健康发展是极为不利的。因此，政府应着眼于新能源产业链的下游，加大财政支持力度，加强对新能源消费端的财政补贴。特别是近两年来，国外市场整体疲软，对外贸易严重受阻，新能源产业的发展只能聚焦国内消费市场。通过加大对新能源需求侧的财政支持力度，能够扩大国内市场对新能源产品的需求，推动相关产业的集群化、规模化发展。针对用户端发电项目，政府可综合运用事前补贴和产出补贴两种激励手段。首先，事前补贴。由于发电项目在建设初期资金需求量大，融资相对比较困难，此时事前补贴发挥着关键性作用，在项目投产前对生产者给予一定比例的补贴支持，解决了新能源生产者的资金约束。而产出补贴能够激励生产企业提升新能源发电效率，促进新能源产业的高质量发展。

其次，加大对新能源研发的支持力度。发达国家在研发环节投入了大量资金，以鼓励新能源技术创新。例如，美国联邦政府每年对新能源基础研发予以30亿美元的补贴支持，有效降低了研发活动的风险，保障了技术研发的连续性，这是美国新能源产业一直占据世界前列的主要原因。我国新能源核心技术缺乏，关键设备依赖国外供应商，因此在能源市场竞争中不占优势，产品附加值偏低，抗风险能力较弱。国内新能源产业的竞争集中于产业链的低端，产品同质化严重，加上前端晶体硅等原材料的约束，使得行业利润不断降低。面临这种局面，持续增加研发补贴、提升自主创新能力是行之有效的途径。

接下来，注重政策稳定性。补贴政策的频繁变动体现出财政补贴缺乏规范性和系统性，不利于投资者预期潜在的利润，使投资者对新能源产业处于观望状态，不利于新能源市场规模的扩张。随着新能源生产成本的逐渐降低，补贴水平也在持续下调。但是补贴政策应在短期内保持相对稳定，这就需要在制定补贴政策之前进行充分的市场调研，核算传统能源和新能源的发电成本，从而保证补贴政策的全面性和稳定性，推动新能源产业健康有序发展。

2.优化税收激励政策

为了促进新能源产业的集约化、规模化发展，有必要在生产、消费环节优化税收优惠政策。国家利用税收手段干预新能源产业，目的是减轻企业的税负，增加新能源的盈利空间，激励企业进一步扩大发展规模。随着企业边界的拓宽，注意适当调整税收制度，避免过度干预，影响价格机制发挥作用。本文主要从三个方面提出税收优化的建议。

第一，优化增值税政策。建议实施低税率的增值税优惠制度，以增强新能源产业的竞争力。目前仅对风电给予减半征收的激励政策，建议拓宽政策支持范围，对生物质能等新能源生产的电力均实施减半征收的优惠政策。在新能源企业发展的初级阶段，对进口的风电机组、生物质内燃发电机组等重要设备免征增值税。这样一来，能够降低新能源企业的税收负担，助推新能源产业规模化发展。

第二，改善所得税政策。新能源企业所得税是一种间接税，税负难以通过其他途径转移，对企业的净利润产生较大的影响。借鉴欧盟、美国、日本等发达国家的经验，实行所得税激励政策。例如，美国对太阳能、潮汐能、风能等电力公司，依据投资额的25%从联邦所得税中抵扣。我国可以借鉴美国的税收抵免政策，适当降低所得税税率，同时对新能源核心技术和专用设备减免企业所得税，从而鼓励企业进行投资，调整能源供给结构，实现能源的绿色化、低碳化发展。

第三，改进关税政策。目前对大型核电设备及其零部件实施关税减免政策，但这并不是针对新能源的关税激励政策。欧盟、美国等国家的新能源技术已迈入成熟阶段，而我国除了风能、太阳能技术相对成熟，生物质能、燃料电池等技术有待突破。所以为了激励新能源产业技术创新，不但需要加大财政支持力度，而且要对引进的关键设备实施免征关税政策。

（二）创新金融支持机制

在目前的宏观环境下，通过金融产品和制度创新，提升金融支持的手段和实力，同时为防范融资风险创新金融工具和金融制度安排，是政府和金融机构的社会责任。关于金融支持政策，在新能源产业发展的导入期，资金主要来源于政策性贷款和商业贷款，随着产业发展逐步成熟，以政府为中心的金融制度需要转变为以资本市场为主导的金融制度。

1.优化金融服务

新能源的研发和推广离不开银行体系的信贷支持。因此，构建科学的信用管理体制是保障新能源产业发展的关键。建立新能源企业信用评估机制、信用担保机制以及金融信息服务机制，降低交易成本，提升金融资源的配置效率。注重培养财务管理、法律服务等方面的优秀人才，为新能源企业注入新的活力。此外，鼓励不同形式的金融担保机构，进一步扩大担保机构的规模，发挥杠杆效应，放大信用担保金额。

为了贯彻落实碳中和的战略目标，商业银行需要加大对新能源的支持力度。在新能源产业发展的不同阶段，根据各地资源禀赋优势实施不同的融资模式，不断扩大信贷支持范围。新能源产业是当前比较热门的行业，商业银行可以选择发展前景良好的新能源企业进行投资，并针对企业特点创新金融产品和服务模式，例如提供网上信用证等金融服务。

政策性银行在新能源产业发展过程中发挥着主导作用。政策性银行运用低息贷款、延长贷款期限等金融支持手段，解决新能源企业的资本不足问题。此外，政策性银行还可以发行新能源专项债券，从而拓宽新能源企业的融资渠道，缓解企业融资约束。同时，政策性银行具有长期融资的比较优势，在促进新能源产业发展方面发挥了主导作用。

2.激励金融创新

在支持新能源发展过程中，除了常规的金融支持模式，还需要进行金融产品与制度的创新，尤其是随着数字经济的发展，“互联网+”智慧能源逐渐拉开大幕，制定与时俱进的金融制度显得至关重要。“互联网+”智慧能源本质是将互联网、大数据等智能技术与新能源产业有机结合，形成新的格局和业态。智慧能源改变了传统的能源交易方式，节省了交易费用，提高了交易效率，有利于实现能源技术的协同化、信息化。积极制定支持数字能源发展的金融政策，鼓励商业银行加大对数字能源的金融支持力度，激励商业银行拓展适合数字能源发展的金融工具和服务方式。

建立多元化融资渠道，创新金融保险业务，研究开发新能源产业的专项保险、远期保值合约等金融服务。银行体系可以引进新能源信托金融产品，通过融资租赁、收益权信托等方式解决新能源企业的资金问题，提升资本利用效率。此外，完善商业银行的绩效评估机制，将扶持新能源发展的因素考虑进去，将新能源产业和金融业有机结合起来，构建规范、系统、互利的能源金融生态圈。

3.完善资本市场

资本市场在新能源产业发展过程中日趋重要。资本市场具有筹资量大、无须偿还等显著优势，能够给新能源企业提供广阔的融资空间。前面实证结果表明较高的负债水平不利于金融支持效率的实现，因此，有必要改善新能源企业的资本结构，适当减少负债比例，加强对资产负债的监管，从而提升新能源产业金融支持的绩效。

目前我国股票市场上市门槛偏高，审批环节比较复杂，一些小微新能源企业由于资金不足难以获得上市资格，制约了新能源产业的规模化发展。建议根据新能源企业融资需求适度降低上市标准，优先审核批准新能源相关企业上市，鼓励实力较强的新能源公司增发新股，以扩大新能源产业的市场份额，优化能源供需结构，加快能源革命。

和股票市场相比，我国债券市场不够发达，公司债券的类别与数量相对较少，制约了新能源企业的债券融资。所以我国应完善债券市场，丰富债券品种，激励新能源企业公开发行绿色公司债、中期票据等绿色债券。此外，风险投资对于新能源市场的培育非常重要，风险资本是一种高风险、高收益的资本形态，符合新能源产业的内在特征。积极引入风险资本，优化资本市场退出路径，构建真正的二板市场，提升新能源企业融资能力。风险投资机构应完善对新能源项目的收益评估机制，在此基础上加大风险投资，支持新能源产业的健康发展。

（三）完善其他配套措施

1.基于区块链构建新能源交易平台

随着5G、特高压、充电桩等新型基础设施的落地，区块链在新能源领域逐步得到推广。区块链是一种去中心化的大型数据库，最早应用于比特币交易，随后应用到金融业、建筑业、电力行业等。区块链通过分布式账本实现能源系统的即时更新，运用非对称RSA算法和哈希算法保障能源交易的信息安全，利用智能契约实现能源的点对点直接交易，突破了时间和空间的限制，大幅提高了能源利用效率，降低了交易成本，达到能源供给和电力需求之间的动态均衡。在区块链交易平台上，风能、太阳能、生物质能等各种能源深度融合，促进“刚性”电网向“柔性”智能电网转型，打造中国特色的“能源区块链+”，实现新能源产业的凤凰涅槃。

区块链包括数据层、服务层和应用层这三个层次，最底层的是数据层，包括Merkle树、数据区块、数据管理等功能，保障能源系统信息的安全可靠；中间层是服务层，为新能源企业、政府和消费者提供智能契约，并确保契约的顺利履行；顶层是应用层，包括挂牌交易、用户查询等具体模块，是能源系统和外界交互信息的平台。区块链与新能源产业相结合，能够有效解决电网调峰问题，缓解产能过剩，降低发电成本，提升电网利用率。区块链+能源是能源4.0的发展方向，借助区块链技术，培育能源交易新业态，从而推动能源转型和体制创新。

2.完善新能源即时补贴机制

能源补贴制度在实践中发挥了巨大的作用，推动了新能源产业蓬勃发展。通过大数据等技术创新手段，完善新能源产业的实时补贴机制，增加消费者剩余，激励新能源企业扩大生产规模。目前的补贴资金大部分来源于财政预算收入，补贴缺口较大，需要进一步拓宽资金来源渠道，例如征收碳税、二氧化硫税等来增加税收收入。从长期来看，征收碳税是未来的最优选择，碳税收入用于补贴新能源产业，一方面可以弥补财政资金的缺口，另一方面可以改善环境质量，降低二氧化碳排放量。此外，征收碳税有利于促进社会公平，例如环境税对低收入组造成的福利损失为0.08%，而对高收入组造成的福利损失为0.36%，是低收入组的4.5倍。所以征收碳税有其合理性，能够拓展财政补贴资金来源，保障补贴发放的及时性。

优化新能源项目审批环节，降低制度性交易成本，利用互联网等技术实现新能源的实时补贴，及时调整能源供给和消费结构，保障我国的能源安全。目前的补贴机制存在流程不规范问题，导致补贴存在一定的滞后性，未能达到预期的效果。健全新能源即时补贴制度，最大限度公开相关补贴信息，激励市场参与者开发利用新能源，实现高效安全的能源发展目标。

3.完善绿色能源证书交易制度

绿色证书交易制度是在配额制的基础上发展起来的，能够满足不同企业对于绿色电力的交换需求，提高能源资源的配置效率。配额制意味着生产商在其电力产品供给中，新能源发电量必须占有一定的比重。新能源生产者在电力市场上出售电能产品，可以得到政府颁发的绿色证书，以证明生产商是利用新能源生产的电力。电力供应商如果自身缺乏新能源发电量，可以到市场上购买绿色证书，以满足配额标准；有富余绿色电力的新能源企业可以卖出绿色证书，以获得潜在的利润。这样一来，通过绿证交易制度可以自动实现电力价格的均衡，促进新能源的开发利用。

绿证交易制度是一种以市场为导向的制度安排，充分发挥了无形之手的作用，有利于能源结构的调整和升级，同时也降低了政府干预的成本，节约了交易费用，减少了新能源企业的寻租行为。绿证交易和碳排放交易制度相辅相成，二者共同约束能源企业的二氧化碳排放，提升企业的社会责任感，激励新能源企业积极生产。绿证交易制度是将外部效应内部化的重要手段，缓解了国家财政补贴的压力，有利于推动新能源产业长期、稳定发展。

（四）健全补贴监督机制

国家理论将国家作为影响经济增长的内生变量纳入分析框架，认为国家的主要功能是纠正市场失灵，通过制度设计来规范市场参与者的行为。国家垄断了对暴力的使用权，能够约束新能源企业的机会主义行为，有效地保证补贴契约的实施。因此，新能源产业的协调、有序发展离不开政府的适当介入。在5G、物联网迅速崛起的时代，政府需要创新监管方式，从过去的人力监管迈向信息化、智能化监管，大大降低了监管成本，提升了管理效率。同时，应制定针对能源互联网的监管制度，确保市场主体共同参与监督，创造公平、竞争的外部环境。

进一步加强对新能源产业的事前、事中和事后监管，构建多层次监管格局。在新能源项目的核准阶段，需要进行充分的市场调研，了解新能源企业的资产负债水平、公司规模、股权集中度等指标信息，确保补贴资金流向评价最高的企业。在补贴的发放阶段，地方政府应密切关注财政补贴的效率，确保企业将一定比例的补贴资本用于自主创新、技术引进等研发活动。接下来，强化补贴的事后监督制度，坚决处理市场参与者的违规行为，增加违规的成本，约束市场参与者遵纪守法。同时健全信息披露制度，通过能源互联网及时公开市场交易信息，保证信息的公正、透明，降低交易费用，激励政府、企业、用户等积极参与电力市场交易。我国新能源产业已迈入后补贴阶段，应健全财政补贴监管制度，使补贴资本真正发挥推动新能源发展的作用。

随着经济规模的扩张，人类社会发展与生态环境、自然资源的矛盾逐渐凸显，发展新能源已经刻不容缓。世界各国从低碳经济和循环经济角度调整了能源供给和消费结构，将发展新能源提升到国家战略高度。在高质量发展背景下，中国要牢牢抓住能源革命的契机，发扬“天人合一”“永续利用”的传统思想，加快新能源的技术突破与自主创新，以能源革命引发新的工业革命，带动全球经济的绿色复苏。

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