摘 要：选区划分是基层人大选举制度的基础环节，能否合理合法地划分选区将对我国基层人大行使宪法赋予的权力产生重要的影响。当前我国基层人大选举选区划分主要受到地域和职业因素、人口因素和代表因素三方面的影响。经过多年来不断摸索与经验总结，这三重因素在实践中有较强的科学性与合理性，但我们仍然应当看到其存在的不合理之处。对层人大选举选区划分的完善要从细化各省选举实施细则与完善信息公开入手。

关键词：选区划分；选举法；实施细则；信息公开

一、选区划分的法律规定

选区是选民开展选举活动的基本单位。选区划分与选举产生的代表是否具有代表性、广泛性息息相关，对于选民能否依法履行选举权利、能否公正合理地选出国家权力机关代表、能否充分行使人民的民主权利、能否调动选民及各方面的积极性都至关重要，因此选区划分是选举制度中的重要一环。选区划分受到多种因素的影响。各个国家由于意识形态、政治制度框架、历史文化条件、民主观念等的不同，选区划分的方式也各不相同。随着近几十年来政治制度的变迁，我国选区划分的相关制度规定也处在变化之中。

我国1979年颁布和实施的选举法将选区划分作为单独的一章，表明了其重要地位。选举法规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、人民公社、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况分。”这表明我国选区划分实行按单位与居住状况相结合的办法，并且把单位划分作为首选。1983年颁布和实施了《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》的规定，第一次明确规定了选区的大小，选区的范围一定要按照每一区选1～3名代表来进行划分。1986年修改选举法时，将“居住状况”置于“生产单位、事业单位、工作单位”之前，表明地域为主要因素，职业为次要因素。1995年修改选举法时，增加一款“选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。”明确了实行中小选区的办法。此外，还明确了两个“大体相等”的原则，即“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”。

通过对相关法律文件的梳理，我们可以发现，我国人大代表选举的选区划分标准属于复合型，体现了三重因素：一是地域和职业因素，主要以居住状况划分选区，也可以按照生产单位、事业单位和工作单位划分选区；二是代表因素，按每一选区选1～3名代表确定选区大小，实行大选区与小选区结合的方式；三是人口因素，城市和农村每一代表所代表的人口数大体相等。

上述三重因素是我国选区划分制度几十年不断变化发展的产物。经过不断摸索与经验总结，这三重因素在实践中有较强的科学性与合理性，对落实我国的人大代表选举制度有重要的现实意义。但这不意味着我国选区划分制度已经完美无缺，在理论与实践中，这一制度仍然受到不少诟病。其中有些问题是选举法制定之初即已产生，多年来并未得到改变，有些是在制度变迁过程中产生的，新旧问题交织在一起，与所取得的成就共同构成了今天选区划分制度的图景。

二、选区划分的困境

（一）地域和职业因素的二元划分已不适应现实状况

我国选举法强调选区按居住状况划分，同时也允许按单位划分。允许按单位划分选区，主要是考虑有些大单位，居民的居住地与单位是一致的，在这种情况下，按单位划分选区更有利于选举活动的组织和开展。如果不是这种情况，则不应按单位划分选区。按单位划分确实有其自身的优越性：利用单位的人力、财力、物力，节约选举成本；选民在单位参与选举活动，提高参选率。

但这种划分方式也有不可忽视的弊端。选举法将单位又划分为三种：生产单位、事业单位和工作单位。其中生产单位的说法主要是计划经济的产物，在我国市场经济已日趋成熟的今天，这一说法已显得过时。从各省选举实施细则的规定也可以看出来，只有北京、天津等少数省、直辖市还在援引选举法的表述，大部分省份已经改为“机关、团体、企业事业单位”的说法，这样的表述不仅迎合了我国当今社会主义市场经济的现状，而且与《宪法》《地方组织法》的表述相似。

（二）代表因素中大选区远多于小选区

根据选举法的规定，我国选区可以划分为小选区和大选区两种，小选区只有1个选举名额，大选区有2～3个选举名额。在实践中，将选区划分为大选区的情况非常普遍。原因在于根据选举法中差额选举的规定，选1名代表，應当确定2名正式候选人，选2名代表的选区，只需要确定3到4名正式代表候选人，选3名代表的选区也只需要确定4到6名正式代表候选人，我们可以发现，名额越少，每个人当选的可能性就越大；反之名额越多，候选人之间的竞争就越激烈。再加上多划分大选区可以降低选举的成本，现实中大选区的数量远远多于小选区。以江苏省兴化市永丰镇2016年人大代表选举为例，该镇共划分29个选区，合计产生74名人大代表，其中1个选举名额的小选区只有一个，仅占3.45%，而另外28个大选区占96.55%，大选区的数量占据绝对优势。

但是大选区明显多于小选区的情况一方面使得选民缺乏对候选人的了解，另一方面使得人为干预选举成为可能，为保证相关候选人能够胜出，用无关人员凑数。这种行为严重地损害了公民的民主权利。

（三）人口因素中“大体相等”没有明确规定

在实际的划分选区中，人口因素起着绝对重要的作用，因为代表名额的分配主要是根据人口数。我国早在1995年就明确了两个“大体相等”的原则，但在实践中除了江苏省规定“各选区每一代表所代表的人口数与本行政区域内每一代表所代表的平均人口数之间相差的幅度一般不超过百分之三十。”之外，其他省份均没有提出细化的标准，由此使得各地在操作中，就会出现一定的误差，甚至巨大的差额。以重庆市长寿区2016年人大代表选举为例，该区一共划分121个选区，分配296名代表名额。其中分配1个选举名额的长寿湖镇第七选区每个人大代表所代表的人口数为1100人，分配2个选举名额的凤城街道第十五选区每个人大代表所代表的人口数为5443.5人，分配3个选举名额的晏家街道第一选区每个人大代表所代表的人口数为4698人，与本行政区域内每一代表所代表的平均人口数（3248.7）之间最大相差幅度达到了195.34%，远远高于了江苏省规定的30%的差距。这不仅表明同一地区每一代表所代表的平均人口数之间相差巨大，也说明不同省份之间每一代表所代表的平均人口数之间相差依旧巨大。这明显突破了“大体相等的内涵”，换言之，这突破了法律的限制，现有的选区划分包含了不法因素。

三、选区划分的完善

对于选民登记与选区划分的改革方式，学术界基本达成共识。例如在选民登记方面史为民认为不应继续追求高参选率，而应完善身份证制度，简化选民登记手续；蔡定剑认为，应该实行自愿登记与长年登记，放开对流动选民参加当地选举的限制；傅娟认为，应该以依法、便民为原则，有序引导选民民主参与，选民登记工作应该因地制宜、因时制宜，采取灵活多样的方式；邹平学则希望通过改革代表名额分配的办法保障流动人口的选举权和被选举权。在选区划分方面，陈斯喜认为，取消按单位划分选区的做法，一律实行按居住地划分选区，所有选民都在居住地参加选举；杨璐聪从选举主体、均衡化、普及化等方面提出改革建议；还有学者运用比较研究方法，通过引介美国、德国、日本等国的做法，为我国找到值得借鉴之处。

我们必须看到，当前的一些改革建议难免落入“对策法学”的窠臼，以改革法律制度为归宿，动辄讨论立法对策、改革建议和制度变革思路，还包括“洋为中用”的“比较考察”，即使是实证考察，也逃脱不了从“发现问题”到“解决问题”的因果锁链。虽然这种方式在法制层面和政治领域有着不可忽视的贡献，但如上文所言，许多对策未必真正能够解决中国的问题，有时甚至会加剧问题的严重性。因此，本文不愿也不能提出解决选民登记和选区划分问题的改革建议，而是期望在现有的考察中，沿着多年选举制度在不断完善中所走出的路径，寻求完善这两种制度的目标，抑或是对现有路径的总结。

（一）细化各省选举实施细则

各省选举实施细则的作用在于结合各地实践经验，依据选举法的精神，做出细化规定，将选举法的原则性规定转化为一系列可操作性的方法。但通过梳理我国当前各省选举实施细则，我们发现各省难以满足这一要求。有些省份的实施细则与选举法一样的原则性规定，不仅没有体现地方特色，甚至没有呼应时代变化；有的省份则充分践行了这一理念，提出了具体的规定，在实践中也得到了良好的适用。例如，上文提到的江苏省兴化市永丰镇就大体遵循了《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》中“各选区每一代表所代表的人口数与本行政区域内每一代表所代表的平均人口數之间相差的幅度一般不超过百分之三十”的规定，其最大相差幅度为35.0%，最小相差幅度为32.8%，基本符合江苏省的规定。但是目前我国各省中只有江苏省明确提出了这一具体规定，其他省份依旧缺乏相应规范。

对于选民登记过程中，选民登记信息管理系统发挥了巨大的作用。对于该系统的使用，各省先后不一，有些地区在2006年就已经开始尝试，但这一做法并没有体现在本省的选举实施细则中。选举实施细则应当不断适应时代的发展，回应现实的要求，是现行人大选举制度不断发展的产物，是本地选举实践经验的结晶，正如我国选举法在1979年颁布实施后经历了6次修改，体现了我国政治制度的发展成果。但是各省实施细则没有做到这一点，有些省份的条文依旧是寥寥数条，与其他一些省份细致的规范内容形成了鲜明的对比。因此，各省选举实施细则不仅要遵循选举法的精神，也要体现本地的实践特色。

（二）完善信息公开

知情权的我国公民的一项基本权利，是公民参与管理国家事务的重要保证，所以保证公民的知情权也是保证公民选举权的应有之义。选举法规定，选举委员会应当及时公布选举信息，但是各省选举实施细则并没有对选举信息的内容、公开方式、公开时限等作出具体规定。实践中，各地的做法也不尽相同。在公开内容上，有些地方会在人大官方网站公布选民登记数字、选区的划分、选举名额的分配等详细数字，有些地方仅仅公布相关规范性文件，但有关选举信息则没有公开。在公开渠道上，有些地区仍旧采用过去常用的张贴海报的方式，但有些地方已经利用互联网，在微博、微信等平台及时发布有关选举动态。因此，对选举信息的公开，我国还有很长的一段路要走。

参考文献：

[1]蔡定剑主编.中国选举状况的报告[M].法律出版社，2002.

[2]史为民，雷兢璇.直接选举：制度与过程[M].中国社会科学出版社，1999.

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[5]王纪芒，肖灵.浅议人大代表选举中的选区划分及其改革路径[J].社会科学战线，2009，10.

[6]重庆市长寿区选举委员会关于区十八届人大代表选举选区划分和代表名额分配的通知[EB/OL].http：//rd.cqcs.gov.cn/www/site/show.asp？id=2047.

[7]关于永丰镇选举镇人大代表选区划分和代表名额分配的通知[EB/OL].http：//www.xinghua.gov.cn/art/2016/11/11/art_8237_389107.html.

[8]傅娟.县乡人大代表换届选举的实践与思考[J].人大研究，2013，2.

[9]邹平学.完善人民代表选举产生机制的若干思考[J].法学评论，2005，2.

[10]刘传平.区县人大代表选举选区划分研究[D].南京大学，2013.