摘要：随着城乡耕地增减挂钩政策的推行，更加凸显了中国当前新农村制度的焦点问题。但是，这一政策也在土地保护、城镇化、耕地规范化经营、新农村建设和农民利益的保障等方面都遇到了许多困难。究其根源，便是因为它并没有关照“农村稳定、农业发展、农民权益”的三农问题及其多元价值，而没有系统考虑政策和整体规划问题，而被效益驱使进入了冒进的状况。有鉴于此，走出了现实困局，就应当调整其基本的指导思想，以维护乡村安定为基础，以保障农户权益，以推动农业发展为基础，从而着力于健全农村机制。

关键词：城乡土地增减；挂钩政策；实现困境

前言：2008年，土地资源利用部发布了《城乡建设用地增减挂钩项目试点办法》（138号文件精神，下面简述增减挂钩项目优惠政策）。与以往的我国农村优惠政策所遭遇的“上有优惠政策、下有措施”或被悬着等待遇有所不同，该优惠政策一经推行，就获得了试点地方的普遍欢迎。在随后二年，这场包括农村宅基地权利、耕地承包所有权等的我国农村土地统分结合、农业双层经营制度全面调整的拆村并居体育运动，正在辽阔的我国大自然上如火如荼地进行了开来。因此应该指出，此次体育运动也凸显了当前农业地籍制度的焦点问题。该优惠政策的基本运营逻辑就是，通过将农业用地整合节约出大量农业用地，再利用新增用地或置换形成的城市土地面积指标。根据中国农业宅基地长期粗放使用的实际状况，农村土地整理的主要对象大多指向于宅基地，而透过征集农户的宅基地，再建设小区以供农户住宅的拆村并居模式，成为地方政府执行的主要形式。

1、耕地保护预期目标的实施困境

增减挂钩项目优惠政策第二条中提出：“通过最终达到扩大农田合理有效占用面积，提升耕地面积品质，节约利用工程建设用地，城乡建设工业用地布置更科学合理的总体目标。”第3条则提到：“挂钩试验管理工作应以贯彻科学发展观为统领，以维护耕地面积、促进农户耕种权利为管理工作思想出发点，以明显改善农业生产生活条件，统筹兼顾城乡建设经济发展为管理工作总体目标，以进一步优化企业工业用地构成和节约用地面积为管理工作要点。”由此便可指出，扩大农村土地有效面积和提升农村土地品质将是该项政策措施的重点目标。

预期目标如何得以实现，必须有细化的评估准则。暂且，不管在实际中耕地保护的实际成效怎么样，单从政策本身来说，这一准则有二：其一，预期目标应当贯彻于政策始终，是政策执行的基石，不应该只有“口号”；其二，政府为达到预期目标而付出的成本和所采用的技术手段都要具备一定比例性。

从第一个标准来看，我们可以看到，政策措施中规范建立的监督管理制度，仅仅以土地总量“有所增加”当作监督指数。增减相挂钩政策措施第5条明文规定：“拆旧土地整合恢复耕地面积的数量、品质，应比建新占有耕地面积的总量有增长、品质有提升。”这一“总量有增长”的明文规定，正是因为没有具体的标准，也就是说只要耕地面积总量不降低就可以完成。但很明显，这个低标根本就无法支撑政府所给出的新增耕地面积总量的预期目标。同时，增减挂钩政府为了土地增长目标的达成，也并没有设定具体的防范制度、考评机制以及处罚制度，这也从一定程度上淡化了政府关于利用土地保障社会公共利益最大化取值的要求。再从规范性文件自身的立法原则考虑，这个目标的立法原则理应有相关的具体实施法规来履行，但是增减在相关法规中全文并没有明确有关耕地保护的具体实施法规，由此可见政府在这方面有着很大的不足，或者说并不能将之当作一项必然要实现的硬性目标而贯穿于政府始终。

2、拆村并居推动下城市化的运行困境

对于正处在现代化转型大潮中的我国，城镇化将是其主要转型目标。利用国家资源配置推进农村城镇化，成为现代国家的通行道路。而根据增减挂钩政策的拆村并居行动，虽迅速推动了居住形态上的农村城镇化，也迎合了广大乡村青年对都市生活的追求，大大提升了乡村的人居环境，但对于这个城镇化究竟是不是真正意义的农村城镇化，它所产生的后续问题及之于农村经济社会发展的深远影响，仍有待商榷。

城镇化中最明显的内容就是都市总人口的扩大，但可以确认，城镇化绝不是由一种单纯地从乡村变成社区的步骤。通过观察欧美的城镇化，可以看到，欧美的城镇化“不仅仅只有都市总人口总量和经济规模等几个方面的改变，而且更是城乡建设社会关系的根本变化[1]。这些改变的力量来自工业革命和资本主义经济发展所引起的国民经济和整个社会内部结构的重大改变。”但这并没有欧美的独特经历，是一条遵循人类经济发展规律和社会主义市场经济基本规律的可行途径。因为城镇化自始至终都是工业生产蓬勃发展的必然产物，而工业生产蓬勃发展又是城镇化的基础力量。制造业的发达，给农村城市化快速发展创造了巨大的机会，也积聚了大量可用来适应农村城市化人数增长的各类社区治理资金，进而给农村村民进城留出了巨大的空间。所以，农村城镇化在很大程度上是一种自发演进、自然形成的流程，其中自然并不排斥合理的人力推进。不过，如果纯粹通过人力策划企图在一夜之间完成农村城镇化，也仅仅是一个拔苗助长。

在城市产业还没有发达到有实力拓展都市空间的情形下，通过人为的城镇化，就可以挤出本来已非常拥堵的都市空气，从而激化了都市中业已紧张的就业局势以及其他问题，从而增加了都市管理的成本与压力。在实际实践中，可以发现，即便是曾经饱受赞誉的成都市“三个集中”城市管理模式，也在实施当中遇到了许多困难。学者贺雪峰博士曾就此进行了比较理性的剖析，并指出成都城市管理模式具有很大的主观性，完全忽略了城市城镇化的快速发展规律，并因此带有了浓厚的乌托邦色彩，以至于会遭到挫折。他认为，当“产业向集中发展区聚焦”因为没法在短期内带动产业快速发展而又不能另外产生出大量就业的情形下，一旦更多农户进城后，不但在城中寻找不到新的就业而增加了收入，而且还会由于农村不再种地而没有为农民增收，进而造成城市居民的消费能力下降，同时即便进城农户数量不少，也没法利用城市聚集人气区来创建新商业、带动商业发展。而更加危险的情况是，由于城市走集约、集群发展的路线，也可能产生大量资金对劳动力的替代而使得城市吸纳劳动者的能力下降。

其中有一些问题应该注意，和以往通过农民工进城以打工为主要表现形式的城镇化战略有所不同，通过拆乡并村的新型城镇化战略是一个不可逆转的城镇化战略[2]。在宏观经济形势不利的状况下，城市务工村民如果在县城工作无法持续生活下去，尚还可以回乡务农。但在这一城镇化战略下，政府先行拆村，之后再招商，大规模经营耕地，政府将面临着很大的市场风险。如果在招商环节中发生了问题，又或者招商后的经营效果无法实现市场预期，不但政府在前期支付的巨额财政上打了水漂，更让原来就已无法获得有效耕地保护的农户没有了最后的希望，政府进退两难。

事实上，在当代城市面临拥堵、污染等实际困难之际，当人们的生存压力明显增大，人们就可以反思自己，城市都市生活一定比乡村都市生活好吗？城市化发展必然意味着农村消失、乡村并入都市好吗？当城市化发展到一定程度之后，所产生的“逆城市化”潮流也值得人们反思。综上所述，城镇化的前提条件是城镇化可以为农户带来收益的提高和生存品质的提高，及机会的增加，假如上述预期不能实现，则这种城镇化就是一个“空洞”的城镇化。

3、可能的出路：价值重塑与制度

消解三十多年的中国农业变革中，一种最突出的情况就是，中国三农社会问题始终处在“问题恶性循环”状态，改良措施虽然层出无穷，但老的社会问题才刚缓解，新的社会问题却旋即而至[3]。而由土地增减挂钩政策所带动的另一场拆村并居潮后面，也正是因为传统的农耕文明消失、村民身份转换和生存方式转变，而产生的新制度诉求与对传统文明心态骤变等一系列新难点的产生。而发生这些情况，是由三农社会问题的系统化和社会价值多元化所决定的。三农问题本身也正是十分复杂、涉及面极广的社会现实问题，往往牵一发而动全身。因此任何政策的出台，只要不是经过周全、深刻的系统考虑与计划，就必然会在农村进入上述怪圈。

农业稳定、发展、农民利益保障三者价值缺一不足，且相互犄角[4]。尽管减少相关项目优惠政策的确能达到期望的总体目标，但其也基本上是一项经济性的考核，而针对农业稳定和农民利益保障则重视得较少。正像当时中央农业工作组织领导所告诫的：有关农村土地问题的使用，必须要有相当周全的思考，并非简单的总体目标，乃是整体综合发展总体目标，要综合处理好农业、农村、农民实际问题，而不要只管理一项实际问题。倘若只顾一些不及其余，造成的结果将会十分严峻。

第一，以维护农村安定为基础。当前选取在部分典型区域内开展“试点”活动的模式，值得肯定。增减挂钩政策目前也处在试验阶段，而产生如此多社会问题的首要因素就在于对中国社会稳定性的缺乏，这股冲击的后面就是“土地财政”问题，而在中国当下的土地格局下，土地财政问题一时还没法根除，所以，抑制这股冲击的最好办法就是严格规范政府审批地区财政的试点权限，并对冒进实施政策的地区政府进行最严厉的责任追究。从机制上，新规定在现行政策的基础上，进一步细化了试点审批资格要求，实施了规范后的“试点权”审批制度。规定在第十条中规定了四点要求，其原因在于，一是由于实施拆村并居需要当地财政大笔的前期资本费用，对当地政府来说，这个费用实际上是一个高风险投资，因此其后的经济利益也必须依靠政府招商等方式市场运作，利润并不明确；如果缺乏强大的地方财政支撑，当地财政是无法推动这一政策的；二是通过拆村并居推动的城镇化如果没有沦为形式，就应该以新产业的发展为主要驱动力，所以，试点区域自身的经济与社会发展水平也是关键的考虑因素。

其二，以保障农业权益、推动农业发展为基础。有鉴于此，为了出现以上困局，需要人们再次认清地方政府的宗旨，把保障广大农业权益，推动农业发展作为最基本的指导思想。从村民利益保护上来说，不但要落实其在拆迁补偿程序中的相应权利，更重要的是对村民的经济发展权保护。而现实中部分地方政府以“上楼换社保”的办法，一方面无法保证失地农民的后续生存，另一方面违背了宪法物质生活帮助权的规定。笔者以为，应该通过权益分享等机制举措使农田发展权利进一步保留到农户身上，以替代之前和农田联系在一起的基础生活保障制度。

其三，健全了监督机制，第10条规定“挂钩项目试验管理工作应当经国土资源部同意，未获同意不能自主开展试验管理工作”。但实际中，部分中央在国土财政部门的利润驱使下，片面要求提高乡镇建设用地指数，擅自展开城乡建设用地增减挂钩试验或扩展试验区域，擅自增大挂钩项目周转使用考核指标数量规模”。而国务院办公厅也意识到了这一现实问题。所以，当务之急就是严格执行国土资源部的审查权，并加大了对全国各地违法使用国土资源的监管力度，以抑制住这种冲动。同时第十条也确定了各个地方国土资源部门的具体管理工作，而第十八条也制定了动态机制。由此可见，政府的有关制度应该是相对完善的，但主要问题在于没有必要的落实。存在这一情况，原因就是政府责任和责任追究方面的不足，造成部分地方没有必要的顾忌。

结束语：必须补充的是，对于三农问题的系统性改革，也需要包括在中央政府内部以及职能部门和地方政府之间的各个改革主体中，有一种统筹有序、明晰合理的权力平衡与职能界定，这也是对三农问题渐进式改革稳妥推进的有效管理机制保障。增减挂钩政策法规的主要实施主体为国土资源部，因而仅凭其一纸部门规章，就可以无视了宪法和物权法中关于宅基地使用权和耕地承包所有权的保护规定，也无视了中央一系列对农村承包三零年不变的优惠政策，从而并导致了我国经济社会内部结构的深刻改变，也不能不让人们反省。

参考文献：

[1]袁玮.城乡建设用地增减挂钩运行中主要问题研究[J].冶金管理，2021，（19）：193-194.

[2]凌伟传.当前城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦存在的问题及解决对策[J].科技与创新，2021，（11）：104-105.

[3]罗建华.广西城乡建设用地增减挂钩试点项目问题研究——以柳州市柳南区四合村红庙屯为例[J].南方国土资源，2019，（08）：70-73.

[4]赵崇阳，向筱.城乡建设用地增减挂钩试点项目开展的成效与问题——以四川地区为例[J].住宅与房地产，2019，（05）：247-248.