摘要：过度依赖以上而下的行动动员和行政整合一直是我国基层社会治理的一个特点。行政与自治发展不均衡成为阻碍基层社会治理良性发展的主要原因。突如其来的新冠肺炎疫情给我们基层社会治理带来了巨大的冲击和挑战，网格化结构的运用改变了社区中行政与自治的关系。本文通过分析江苏省南通市北濠东村社区在防疫工作中对网格化结构的运用，来探讨基层社会治理中行政与自治的关系发展。

关键词：基层社区治理 网格化结构 新冠疫情

当前，社区治理在国家治理体系结构中占据着日益关键的地位。基层社区作为社会治理最基本的单元，上接各级政府部门，下连广大民众，是国家与公民之间沟通的重要平台，是链接政府与社会的重要桥梁，承担着行政系统各个部门的落实工作。习近平总书记多次强调指出：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”，“社会治理的重心必须落到城乡社区”。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时再次强调，“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱”。然而，正是基层社区在国家治理体系中的特殊地位，使得基层社区既要承担着多个政府部门多项任务的落实工作，又要负责社区内的各项“细事”，可以说治理压力主要在基层。

一、问题的提出

2019年末，新型冠状病毒肺炎疫情在中国爆发，未知的重大公共卫生危机事件给社会带来了重大的影响。2020年1月25日大年初一，中共中央紧急成立应对疫情工作领导小组，当天发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》与《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案 （试行）》，要求充分发挥社区动员能力，实施网格化管理、地毯式排查，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播。同日，中国社会工作联合会编写了《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第一版）》，为充分发挥社区、社会组织、社会工作联动机制协同作用提供指导。

在很短的时间内，中国政府就形成了上下多级联动的疫情防控结构，即“中央政府-省级政府-市级政府-基层政府”。这种纵向行政体制能够在不同级别政府间利用强制性权力实现信息和资源的快速流通，有利于各项政策的快速下行实施。同样的，基层政府在这种“压力型体制”下，基于晋升锦标赛的逻辑，也会快速回应上级的任务和指示。但是大规模流行性传染病爆发这种非常态秩序下，基层政府势必要将治理重心下移，将更多的工作交给社区这样的基本单元，形成严密的基层防疫网络。

基层社区防疫工作成为新冠疫情下社区的一项重大工作。习近平总书记指出“社区仍然是外防输入、内防反弹的重要防线，关键是要抓好新形势下防控常态化工作”。当前，面对疫情反复的形势，我国仍有巨大的社区防控工作需求。

因此，本文以北濠东村社区为例，试图回答什么样的基层社区治理模式更能有效应对疫情，同时又能激发民众参与社区治理的热情，让因应对疫情产生的较强的社区自治能力得以延续这样一个问题。

二、文献综述

我国对基层社区治理模式最早源于西方，社区治理研究最早起源于西方，刘娴静通过对当代西方社会城市社区治理模型的总结，认为现代社区治理模式的差别往往取决于政府和社区之间权能配置的方式，并由此出发将社区治理模式分为三种类型，即自治型治理模式、行政主导型治理模式和混合型治理模式。

显然，西方主流社区治理模型并不能完全适合在中国复制照搬，魏娜在总结中国城市社区治理模式从单位制到街居制再到社区的发展和转变的基础上，根据政府、社会和社区三者的关系不同，将其概括为三种模式，即行政性社区、合作性社区和自治性社区。相似地，毛水娟也从治理主体间不同关系出发总结出五种社区治理模式，分别是政府参与型治理模式、市场参与型治理模式、草根型治理模式、第三方参与型治理模式和多元治理模式。从治理内容出发，王升平总结出社区治理机制创新治理模式，分别是基于功能整合的服务改善型、社区治理结构优化型和引导——协作型。可以看出，我国对社区治理模式的研究主要以“谁治理”的思路出发，通过明晰各种主体的责任使得社区治理规范化、高效率。因此，可以将这些不同的治理模式总结为两个视角。

一是视角向上，从国家行政权力运行的角度出发。在这种视角下，主要探究国家各级政府之间权力的运行和组织的架构。例如周飞舟在对大跃进时期中央-地方关系的考察中，提出的行政体制内部的“锦标赛体制”现象。在锦标赛中，中央会在经济上向地方政府大规模放权，并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛。

从纵向来看，周雪光提出了央地关系中“层级分流”的现象。他认为1984年国家干部管理制度改革从“下管两级”变为“下管一级”后，每个省、地级市（地区）、县都变成了相对独立的“官场”，即同一个省内的地级市官员在一个官场竞争，而分属两个省的相邻的两个地级市官员却不在一个官场竞争；同理，一个地级市内的区县官员在一个官场竞争，这就出现了政府官员空间流动的“层级分流”和“相对谱系”的现象。

可以看出，虽然略有不同，这两种观点的深层理论基础都来自于韦伯的科层制。而周雪光提出的“运动式治理”相比而言更具有技术治理色彩。运动型治理机制的最大特点是，用政治动员代替原有的科层制活动，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。运动型治理机制的启动和运行大多是间歇的、短期的，常常发生在组织环境突变的情况下，官僚体制的常规机制无法应对。

二是视角向下，从国家与社会的关系出发。这种视角的转变主要受到西方社区复兴运动的影响。国家“元治理”的作用被重新审视，国内社区研究也转向了“国家与社会合作”的视角。这种视角更加关注多元主体，包括居民、社会团体、民间企业等社会力量与国家之间的关系，同时关注正式与非正式制度对于社区构建的重要作用。陈玉生将这种视角分为“社会整合”和“社会参与”两种范式。

“社会整合”更强调国家对社会的作为。周飞舟从农业税税费改革的角度出发，认为国家与农民的关系背后是中央与地方的关系。只有当地方政府府财政收支的状况和财政体系的运行效率整体平稳的状态下，税费改革中减轻和彻底取消农民负担、逐步在农村建立公共服务和公共事业体系的目标才能实现。因此，要求地方政府从汲取型政权向“悬浮型”政权过渡。欧阳静将处于官僚制组织、乡土社会和压力型体制中的乡镇政权特性概括为“维控型”政权。她认为受官僚制组织特性、压力型体制和乡土性等结构的影响，乡镇政权缺乏回应乡村社会治理需求的主动性与能力，只能援引各类权力技术，来完成自上而下的压力性任务；同时，调动一切正式和非正式的力量与技术手段，应对一些危及乡村社会稳定的突发性事件，从而维持乡村社会的基本稳定。

“社会参与”更侧重社会力量介入公共事务和公共权利。王敬尧在中国主要城市调研考察后发现，地方政府在技术创新和分权行动两个方面的主动变革给予居民更多的参与社区事务的空间。相应地，居民在政治层面、社会层面和公共政策层面的主动参与和与政府的良性互动为社区建设提供了更多动力。黄宗智更进一步划分了三大治理体系，即国家正式体系、第三领域、民间非正式体系。所谓的第三领域是“既非简单的国家正式体系，也非简单的社会/民间非正式体系，而是在两者互动合一的过程中所形成的中间领域，具有其特殊的逻辑和形式”。正是第三领域的存在使得中国集权的简约治理得以实现。

上述总结的三种社区治理模式和两种研究视角都具有相当的学术地位，对我国基层社区治理奠定了坚实的理论基础。然而，本次新冠疫情的大规模爆发给现有基层社区治理理论带来了巨大的挑战。例如疫情状态下“官进民退”的状态是否打破了基层自治的秩序？在抗疫过程中激发的民众参与状态能否在正常秩序下得以延续？本文试图在现有理论的基础上构建出一种网格化的基层治理模式，将行政权力与自治动力有机结合。

三、从北濠东村社区疫情防控看基层社区网格化治理结构

北濠东村社区位于江苏省南通市崇川区和平街道，占地约50亩，所辖北濠东村安居工程、顺遂楼、北濠山庄和区航小区四个住宅小区，共124幢，居民4300户，人口12000多人。社区党委成立于2005年12月，共分成10个特色党支部，现有党员360名。社区公共服务中心面积达2070平米，配套设施完善。

2020年9月8日，全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会在北京人民大会堂隆重举行。北濠东村社区党委荣获“全国抗击新冠肺炎疫情先进集体”“全国先进基层党组织”两个荣誉称号，是南通唯一获此殊荣的基层党组织。因此，北濠东村社区的抗疫经验相当值得我们学习和研究。

（一）抗疫状况

北濠东村社区在疫情防控中的社区治理模式体现为上述模式的混合，一方面主要按照上级政府自上而下的指示形式，同时也与社区物业、民间企业、居民多方力量联合。与上述模式不同的地方在于北濠东村社区采取网格化的管理结构，除了居委会工作人员和社工外，还形成了大量由居民担任的“邻里网格员”，通过划定责任片区的方式形成相对完善的社区疫情联防联控体系。

1.街道层面

2020年1月27日，和平桥街道召开第一次疫情防控工作会议，成立和平桥街道疫情指挥部，下设综合协调和保障组、综合监管和社会防控组、企业防控组、基层基础和爱国卫生组、宣传和督导组五个小组，对街道疫情防控工作形成总体布局。为做好疫情防控阻击工作，街道坚持每天召开防疫工作调度会，建立摸排上报等机制，各职能小组、各基层党组织、党员干部积极落实组织号召，成为最基层防控的第一道防线。

疫情发生后，街道第一时间面向街道大工委、社区大党委发布《逆行者召集令》，300余名党员志愿者积极报名参与到战“疫”一线。其中，北濠东村义工联党支部等一批“两新”党组织成为典型。

街道总共划分了37个网格单元，建立机关干部+网格员+执法力量+党群骨干的多层防疫力量，采取线上+线下的双线信息收集机制，实时掌握居家隔离户、回通外来人员、人员聚集点等的信息动态。

2.北濠东村社区

因有关北濠东村社区防疫工作整体部署有关的文件数量较少，因此本文有关北濠东村社区防疫工作的总结主要来自于街道宣传文件、新闻报道等材料。总得来说，北濠东村社区的防疫任务可以总结为七点：

（1）人员安排与招募：在网格化管理的基础上，领导干部带头参与防疫一线队伍当中，动员街道与社区居委会成员、广大党员同志、青年大学生、共建单位等志愿者的共同参与。（2）防疫物资储备：做好医用酒精、一次性口罩、体温计、消毒液等防疫物资储备，保障居民家用自用物资充足。（3）出入小区管理：设立自管出入口和物管出入口，安排人员24小时值守。对本社区人员进行出入测温，严格管理来往本社区的快递、外卖服务人员和其他访客。除了现场工作人员，还配有中心值班人员和网络网格员应对突发紧急状况。（4）社区居民日常需求：记录居民疫情期间的生活必备需求和其他诉求，及时了解居民外出状况，做到不遗漏。（5）重点对象摸排：盘查离开或者返回本地区的外来人员情况并实时跟踪，尤其是途径全国中高风险地区的人，做好外来人员信息登记。在社区内设立核酸检测点。（6）消杀工作：对小区内公共场所（尤其是电梯、楼梯间）定时消毒，及时清理社区垃圾，做好行动登记和督查。（7）防疫知识宣传：在楼梯间、宣传栏、微信群内宣传防疫知识和最新疫情状况，提醒居民做好自我防护。

（二）防疫特点

1.以党组织为核心

北濠东村社区能够取得今天的荣誉，离不开社区中的党组织的领导带头作用。疫情爆发以来，坚持以党委统揽为首要，围绕“外防输入、内防蔓延”的工作思路，加快织密指挥部、专业组、责任区三张网络，努力做到扁平化管理、精准化推进。同时，发挥党员骨干先锋模范作用，建立机关干部+网格员+执法力量+党群骨干的防疫力量，做好两线三抓，线上与线下相结合，抓人员摸排、抓企业跟踪、抓封闭管理。

2.形成网格化结构

首先，在北濠东村社区防疫工作中，有一类人员频频出现，那就是网格员。社区划分责任片区，设立网格员负责本片区内人员的物资需求、出入情况等，有利于全面了解本社区内人员状况，尽最大程度做到不遗漏。

其次，这种网格化结构也表现为除了自上而下的行政命令和行政动员外，北濠东村社区还形成了有效的社会动员和自治管理。例如通过企业和社会帮助，社区解决了口罩和医用酒精紧缺的问题。大量居民志愿者的加入，使得社区防疫工作开展井井有条。

最后，这种网格化结构还表现为干部下沉。在网格化结构中，干部来到基层群众人民身边，更能了解群众的需求，有效解决疫情防控中出现的问题。

四、总结

从单位制到街居制再到社区制，我国基层社区治理方式一直处于不断摸索和实验当中，并不是疫情的爆发才催生了基层社区治理方式。但是在防疫工作对社区治理工作提出了更为严格和紧迫的要求，这在一定程度上促进了社区治理能力和治理体系的提升。本文通过考察北濠东村社区在疫情防控工作中的种种做法，认为网格化结构管理的基层治理方式相比于其他方式，能够在充分发挥党组织的作用下激发社会参与到社区治理的热情，有利于社区治理的良性发展，同时也能延伸到疫情防控外的其他社会生活当中。

网格化结构管理并不是对科层制的否定或超越，而是国家科层制在城市空间网格中的延伸和适用。从纵向治理维度上看，基层治理体现出从中央到省市一级，再到基层政府之间的关系，以及在此过程中不同治理层级的治理边界划分；从横向治理维度上看，基层治理则主要体现为对基层社区、社会组织和社工的动员活动。

目前来看，不管是应对重大疫情时期，还是常态化社会治理时期，以自上而下的行政动员方式依旧占据基层社会治理的主要方式。然而，当前社区本身自治力量不足，从而造成政府压力过大、责任过重，这就进一步导致治理效果无法满足群众的实际需要，使广大群众认可和理解，甚至还会消减群众参与社区治理的积极性，走入“等靠要”的恶性循环。而网格化结构管理的方式，能够将社区治理中的行政和自治加以区分，有利于激发居民群众从私人领域走出来，参与到公共事务的讨论，培育自治能力。

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