摘要：2023 年 11 月国家金融监督管理总局发布的《商业银行资本管理办法》（以下简称“《新办法》”），并于2024年1月实施。相较于银监会 2012 年颁布的《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称“原办法”），新办法对商业银行风险管理框架和完善内部资本评估程序，提出更高要求，本文通过解读新资本办法修订重点内容，结合商业银行实践，分析新办法对商业银行内部资本充足评估程序审计的影响，从而提出商业银行资本充足水平审计的建议。

关键词：商业银行 资本管理办法 资本充足评估 内部审计

一、研究背景

2023年11月，国家金融总局对《商业银行资本管理办法》进行了修订，这是自2012年以来第一次修订。主要基于国内外经济金融形势的变化，为适应国际监管改革要求，特别是巴塞尔委员会发布的《巴塞尔Ⅲ改革最终方案》，提出全球商业银行监管最低标准，作为巴塞尔委员会成员，中国监管标准需与巴Ⅲ保持一致，并接受“监管一致性国际评估”。监管机构需要引导商业银行强化银行资本约束机制、提高风险管理水平，更好的服务实体经济。

二、新办法修订内容解读

新办法修订的主要内容基于三项基本原则，包括风险为本、同质比较和保持监管资本总体稳定。在此基础上构建差异化资本监管体系，最大的变化在于重构风险加权资产计量规则，并且完善调整监督检查规定、提升信息披露标准，披露内容更加全面。下文将以上述变化为切入点，详细解读上述变化对商业银行的影响，探讨内部资本充足评估程序审计要点，据此，提出商业银行内部资本充足审计的建议。

（一）增加杠杆率监管指标

新管理办法增加杠杆率监管指标，至此，监管指标由原来的一个变为现在的2个，即在资本充足率的基础上增加杠杆率指标。杠杆率作为风险中性指标，是资本充足率指标的有效补充，可以更好的反应银行的风险状况，同时在经济周期波动和金融危机发生时，可以防止银行过度扩张。

（二）构建差异化监管体系

商业银行资本管理办法修订后，根据重要性原则对不同规模及业务复杂水平不同的商业银行采取不同的监管策略，其本质是通过差异化监管，引导商业银行聚焦本行战略，更好的服务实体经济，提高监管效率。

2.差异化监管资本要求。新管理办法中，三档银行对应不同的监管资本资本要求，第一档第二档银行资本充足率最低要求为8%，第三档银行最低资本充足率最低要求8.5%。对于第一档、第二档银行还需要满足新管理办法关于储备资本、逆周期资本、第二支柱资本等要求，若为系统系统重要性银行，还需要满足系统重要性银行加点要求，第三档银行，可不计提储备资本。

3.差异化信用风险加权资产计量，信用风险加权资产计量是此次修订的重要内容，核心思想是银行分档、客户和风险分类，计量风险暴露。一是权重区分标准不同。第三档与第一档、第二档银行最大的区别就是个人和公司债权权重标准不同，第一档第二档银行对个人风险暴露权重为100%，并区分是否为合格交易者债权，监管零售个人风险暴露的风险权重为75%，其中符合标准的合格交易者个人风险暴露的风险权重为45%。而第三档银行区分异地贷款与本地贷款、大额客户与小额客户。本地贷款个人住房抵押贷款权重为50%，若为异地贷款，权重为100%。监管零售个人的债权（1000万）及本地公司小微企业，小额权重为60%，大额权重为85%，其他权重为75%。异地公司债权权重为150%。二是对第一档银行个人住房贷款风险权重进行大幅下调。其中个人住房抵押贷款权重50%，对监管零售个人的债权（风险暴露1000万个人的风险暴露不超过1000万元人民币，且暴露占本行信用风险暴露总额的比例不高于0.5%。），按照贷款金额分为大额客户和小额客户分别适用85%、60%权重。三是法人债权区分是否为本地客户，本地客户权重低于异地客户。异地法人客户权重150%，而本地客户，小微企业根据大额和小额权重分别为85%、60%。鼓励服务本地小微企业，尤其是普惠小微企业。大额法人债权权重120%。三是省级政府债的风险暴露权重。对于省级（自治区、直辖市）及计划单列市人民政府的风险暴露权重不同，第一档、第二档银行区分一般债券和专项债券，一般债券权重从20%降低到10%，而第三档银行不区分是否为一般债券，权重均为都为20%。以及是否区分投资级客户、是否区分专业贷款与一般贷款、是否为涉及房地产贷款，商业银行持有及租赁地产等。四是信息披露方案。第一档银行，提高了信息披露的数据颗粒度要求，风险信息更加透明。监管规则与国际接轨，披露报表从原管理办法要求的33张表格增加至70张表格，过渡期内仍需要披露34张表格。第二档银行，对应简化监管规则，要求披露8张表格。第三档银行，监管要求进一步简化，要求披露2张表格。

4.系统重要性银行加点要求

新办法中要求系统重要性银行还应满足附加资本要求及附加杠杆要求。

一是附加资本要求。目前，系统重要性银行主要包括全球系统重要性银行以及国内系统重要性银行要求。2023年11月，全球系统性银行由金融稳定委员会（Financial Stability Board）公布《2023年全球系统重要性银行名单》（G-SIBs），全球29家银行上榜，我国5家银行上榜。全球系统性银行分为五档，并分别适用1%、1.5%、2%、2.5%、3.5%的附加资本要求。其中交通银行为首次上榜，位于第一档，第二组档行为工商银行、中国银行、农业银行和建设银行，其中农业银行和建设银行比去年提高一档。2023年9月，人民银行与国际金融监管总局公布我国系统性重要银行名单，共分为五组，20家银行上榜。我国系统重要性银行共五组，分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求。新《资本管理办法》中明确我国系统重要性银行和全球系统重要性银行，附加资本采用孰高原则确定。

根据上述要求，2024年第一档第二档银行最低资本充足率要求为8%，储备资本要求2.5%，逆周期资本要求0，资本要求为10.5%，如果为系统重要性银行，附加资本要求1.5%，最低资本充足率要求为12%，而第三档银行最低资本充足率要求为8.5%。

二是附加杠杆率和总损失能力要求。附加杠杆要求。新《资本管理办法》规定，商业银行的杠杆率不得低于4%，系统重要性银行需要满足附加杠杆率要求，根据附加杠杆为附加资本要求50%的规定，五组商业银行分别要满足0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。并且需要由一级资本满足。总损失吸收能力达标。2021年人民银行印发《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》中要求，2025年起，全球系统重要性银行外部总损失吸收能力风险加权比率和外部总损失吸收能力杠杆率分别不低于16%、6%，2028年上述指标分别不低于18%和6.75%。

（三）资管产品穿透管理

新办法要求商业银行掌握资产池构成，提高资管产品穿透管理能力。资本管理产品风险权重计量适用三种方法，分别是穿透法、授权基础法和1250%风险权重。其中穿透法和授权法对应资管产品风险权重应进行杠杆调整。应用穿透法有两个条件，一是银行能够掌握足够的信息，支持基础资产风险加权资产计量，二是独立于资产管理产品管理人的第三方能够确认基础资产信息。授权基础法，对资管产品按照表内、衍生工具交易或表外业务及交易对手信用风险三类分别计量。对于无法应用上述两种方法，采取1250%的高权重。第三方所采用的风险权重应为商业银行直接持有资产管理产品基础资产适用的风险权重的1.2倍。

（四）小结

根据金融监管总局披露的数据，截至2024年6月末，我国共有4422家银行业金融机构法人，其中中小银行3830家，占比86.61%，资产是115万亿元，占整个银行业总资产的28%。而我国大型商业银行与股份制商业银行共计18家，占比0.4%，资产257万亿元，占比59.6%。通过对银行业分档，可以有效实施差异化监管。

2024年，我国系统重要性银行20家，全球系统重要性银行5家，从数量上不难看出，我国中小银行占比大，如果采取与大型商业银行同样的监管政策，将占用大量监管资源。通过系统重要性银行评价、商业银行分档监管，可以将规模大、对整体经济影响大的银行放在重要位置，实施差异化监管政策和披露要求，对于中小银行，更有针对性的开展监管，也有利于其聚焦中小企业，释放活力。从监管角度来说，差异化监管一方面，有利于精准施策，确保监管更优质高效。另一方面，对于银行来说，数据更加透明，同类银行之间更有可比性，提升金融体系稳健性，同时也使银行更为灵活应对资本压力和风险要求，促进其专注于核心业务，服务实体经济。

三、商业银行资本充足评估程序审计要求

一方面，新管理办法对审计要求没有发生重大变化；另一方面，资本管理办法的内容修订对内部审计提出了更高的要求：

（一）审慎评估风险要求

新管理办法规定所有银行都需建立内部资本充足评估程序（下简称ICAAP），审慎评估银行面临的各类风险，确保资本水平与银行的风险偏好及风险管理水平相适应，满足业务发展和风险管理的需要。新办法要求大型商业银行必须拥有全面且高度复杂的资本评估机制。具体体现在多维度风险评估要求和极端压力情景测试方面。一是风险评估方面强调全面风险管理。这与银行风险管理要求保持一致，即风险评估和管理不仅要包括信用风险、市场风险和操作风险，还应包括流动性风险、集中度风险、账簿利率风险、跨境业务风险、声誉风险、战略风险，值得注意的是在答记者问时，对于气候风险，若银行认为无实质影响，监管允许简化评估。二是强调充分运用压力测试工具，且要确定加点要求。情景分析与压力测试方面，细化压力测试情景，主要体现在需定期进行极端情景分析和压力测试，以确保在金融市场发生大幅波动时，其资本水平能够覆盖潜在的巨大风险。三是强调定性与定量相结合的方法。定性与定量相结合的方法贯穿风险管理的全部流程，包括风险识别、评估、监测、披露。

（二）资本充足评估程序主要内容

商业银行内部资本充足评估程序共由六部分内容组成，包括一般规定、治理结构、风险评估、资本规划、压力测试和监测报告。主要要求包括商业银行应建立完善的内部资本充足评估程序，确保风险治理结构健全，明确各类风险的识别与评估目标，并将压力测试纳入评估程序。董事会负责最终的资本管理责任，包括审批资本充足率目标、管理制度和年度报告，并监督评估程序的有效性。高级管理层需根据业务战略实施资本管理，确保资本与风险相适应，定期报告相关情况。监事会则负责监督董事会和管理层的履职情况。相关部门应制定和实施资本管理计划，持续监控资本充足率，并建立资本应急机制。充分利用压力测试工具识别、监测和评估风险，将压力测试结果与所需资本联系起来。

（三）外部监管对内部审计的要求

具体审计要求包括定期评估资本管理的治理结构、部门履职及人员专业技能与资源配置的充足性；每年至少检查一次内部资本充足评估程序及其政策执行情况，评估资本规划和资本充足率管理计划的实施效果；审查资本管理的信息系统与数据管理的合规性和有效性；并向董事会提交相关审计报告。内部审计部门应评估资本计量高级方法的适用性和有效性，检查计量结果的可靠性与准确性，审查相关的验证政策和程序，并评估验证工作的独立性和有效性。

（四）小结

从资本充足程序评估部分，总体来说变化不大。主要是完善流动性风险、银行账簿利率风险等表述和要求，使其与单项风险管理办法要求保持一致，压力测试作为单独的一节，强调压力测试的作用。

四、商业银行资本管理审计建议

对于不同档的银行提出差异化监管要求，商业银行应根据自身实际情况，适当调整发展战略。对于第一档、第二档商业银行，尤其是系统重要性银行要对标国际标准，提升全面风险管理能力。新管理办法对商业银行内部审计提出更高的要求，在关注同业数据同时，结合本行战略情况，还需要重点评估资本充足监管达标情况、全面风险管理水平及信息系统支持情况等。

（一）治理结构情况

一是评估风险治理结构。关注董监高职责分工及履职情况是否符合监管规定，检视风险管理框架，包括是否及时修订政策、评估政策程序与新管理办法衔接情况。政策和程序执行情况。评估风险识别、评估、监测和报告机制的有效性。评估控制体系建设与实施，确保能够有效防范和控制各类风险。二是评估部门分工履职情况。包括实施方案中，人员保障情况，以及是否有效分解任务指标，以及各部门协调沟通情况。

（二）指标执行情况

一是关注整体指标达标情况。包括资本充足率、杠杆率及TLAC达标情况，结合资本规划和执行情况，评估系统重要型银行TLAC一期和二期达标情况。分析资本充足性，包括资本水平与风险暴露的匹配情况，确保资本足以覆盖潜在损失。二是关注具体风险指标是否符合监管规定。结合审慎性监管要求，包括流动性风险、银行账簿利率风险等监管指标是否符合监管规定。三是特别关注权重法新要求落地情况。其中重点关注银行账簿对客户风险暴露分类的准确性，权重设置的准确性，数据来源的准确性等问题，并抽取特定样本按监管规则对数据复核性验证。

（三）风险管理情况

评估各类风险的识别和评估流程，确保主要风险均已识别和监测，评估监测的有效性，各项风险限额设置的合理性以及建立了突破限额报告管理机制，确保各项主要风险都得到有效识别、监测和管理。除重点关注信用风险、市场风险和操作风险三大传统风险管理情况外，还应关注新型风险管理情况，包括气候风险、信息科技风险等。另外，对于银行账簿利率风险、流动性风险等传导性强的风险，对于容易受多种风险影响的声誉风险、气候风险的管理情况也应给予高度重视。

特别注意，管理办法中明确规定，将压力测试应具有前瞻性，并将压力测试结果应用于从资本规划到资本需求的各个环节。斌且新管理办法将压力测试单列一节，充分体现压力测试在资本管理中的重要作用，审计人员应评估压力测试全面性、系统性。

（四）系统支持情况

商业银行的信息管理系统是确保银行风险管理和资本充足的关键工具，它需要提供全面、及时的风险信息，支持风险的识别、计量、监控和报告，以及进行前瞻性分析和压力测试，以帮助银行适应市场变化、满足监管要求、保护银行的财务稳定。

商业银行信息管理系统是风险管理和资本计量的核心工具，在精细化管理的情况下，必须及时性、准确性和动态支持关键功能，确保银行能够有效的管理各项风险和资本水平。信息系统功能涵盖风险识别和风险评估、关键监测指标展示、限额管理和报告、风险暴露计量、风险缓释管理、不确定性评估情景分析和风险限额监控等要求。

五、总结

本文内部审计的视角分析资本管理办法修订的背景、修订原则及主要修订内容，并给出审计建议。从文章分析中不难看出，权重法变化对商业银行信息系统、人员技能都提出较高要求，尤其对于全面风险管理框架下，强调全面性和系统性，商业银行应制定详细的实施方案，以此为契机，不断完善商业银行全面风险管理能力。

参考文献：

1.国家金融监督管理总局，《商业银行资本管理办法》（2023 年 第 4 号）

2.国家金融监督管理总局，[关于实施《商业银行资本管理办法》相关事项的通知]金规〔2023〕9号

3.国家金融监督管理总局，就《商业银行资本管理办法》答记者问，2023年11月

4.《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会令〔2021〕第5号、2021年9月30日

本文来源*项目名称：资本管理审计团队建设