摘要：国营农牧场土地使用权确权作为中国农村土地制度改革和现代农业发展的重要组成部分，是确保土地资源合理利用、维护农牧场职工权益、促进农业现代化和乡村振兴的关键环节。这一过程不仅涉及复杂的法律实践，还深刻反映了国家政策导向与地方实施策略的互动。本文首先阐述了国营农牧场土地使用权确权的法律实践与政策分析意义，然后就国营农牧场土地使用权确权的法律与政策完善提出了建议。

关键词：国营农牧场；土地使用权；确权；法律；政策

一、国营农牧场土地使用权确权概述

国营农牧场土地使用权确权是指依据国家相关法律法规，通过法定程序明确国营农牧场所使用的国有土地的权属关系、位置、面积、用途等基本信息，并登记造册，颁发不动产权证书的过程。这一举措对于巩固和完善农村基本经营制度、保护农牧场职工合法权益、促进土地资源合理配置及提高使用效率具有重要意义。在中国，国营农牧场土地的确权工作主要遵循《不动产登记暂行条例》及其实施细则，由自然资源管理部门（原国土部）牵头实施。确权过程中，会对土地进行地籍调查、权属审核，确保权属清晰无争议。确权完成后，农场将获得不动产权证书，明确其作为使用权人的法律地位，为后续的土地利用、流转、抵押贷款等经济活动提供了法律保障。

一、国营农牧场土地使用权确权的法律实践与政策分析意义

（一）法律实践意义

法律实践通过确权程序，明确国营农牧场土地的使用权归属，减少了权属争议，为农牧场及其职工提供了法律上的权利证明，增强了土地使用的稳定性和安全性。确权后，农牧场职工和农场本身能够更有效地运用法律手段保护自身权益，无论是对抗外部侵权还是在内部权益分配中，都有了明确的法律依据。清晰的权属界定促进了土地使用权的合法流转和抵押融资，激活了土地市场，为农牧场引入资金、技术和管理创新提供了可能，推动了农业规模化、现代化发展。确权过程中的法律实践建立了有效的纠纷解决机制，通过行政裁决、行政复议乃至司法途径，依法解决土地使用权相关的争议，维护了社会秩序和公平正义。

（二）政策分析意义

政策分析帮助理解国家在农牧场土地使用权确权上的战略意图，包括促进土地资源高效配置、保障农牧业可持续发展、提高农牧民收入等目标，为政策执行提供方向。通过对政策执行情况的分析，可以评估确权工作是否达到预期目标，哪些政策设计有效、哪些需要调整，为后续政策制定提供反馈和依据。政策分析关注确权过程中不同利益主体（如国家、集体、农牧场职工）间的利益平衡，揭示政策实施对各方的影响，有助于构建更加公平合理的土地权益分配机制。确权工作不仅是法律实践，也是法治建设的一部分。政策分析有助于检验法律法规在实际操作中的适用性，推动法律法规的完善和法治环境的优化。

二、国营农牧场土地使用权确权的法律与政策完善建议

（一）法律完善建议

1.明确界定土地使用权权属范围与期限

在国家土地管理法及相关法律法规中增设或修订章节，专门针对国营农牧场土地使用权的特殊性质进行规定。明确界定使用权基于国有土地所有权之上，确立使用权获取的法定途径、初始分配原则及其法律地位，确保国营农牧场土地使用的合法性与稳定性。具体说明土地使用权覆盖的地理边界、地表及地下空间使用权限、相邻权处理规则等，避免权属模糊带来的争议。应明确使用权人在授权范围内进行农业种植、畜牧业养殖、设施建设和必要附属设施建设等活动的权利与限制，以及对自然资源（如水资源、草场）的合理利用规则。合理确定使用权的初始期限，参考土地用途、投资回收期等因素，设定科学合理的年限。同时，建立使用权到期后的续期规则，包括自动续期条件、申请续期的程序、续期费用或补偿标准等，确保使用权人有明确的期待，同时保障国家对土地资源的长期规划与调控能力。在此基础上，还应设立透明公正的争议解决机制，为使用权相关的矛盾与纠纷提供法律救济途径。

2.完善土地使用权变更与登记制度

制定详尽的土地使用权变更操作指南，明确各类变更情形（如转让、继承、出租、抵押等）的具体条件、所需材料、法律后果及操作流程，确保变更行为有法可依、有序进行。同时，加强对变更过程中权利义务转移的监管，防止非法转移或滥用土地使用权。简化登记手续，推行线上办理，建立全国统一的土地使用权登记信息平台，实现数据共享，确保登记信息的即时性、准确性和透明度。登记机关应及时审核变更申请，对符合条件的变更请求完成变更登记，并及时公告，增强社会公众的查阅便利性和权益保护意识。明确规定未经登记的土地使用权变更无效，增强登记的法律权威性和公信力。建立健全权益受损后的救济机制，确保使用权人在变更过程中合法权益受到侵害时，能通过法律途径获得有效救济，包括但不限于行政复议、诉讼等。同时，加大对违规变更、虚假登记行为的惩处力度，维护土地使用权变更与登记秩序的严肃性与稳定性。

（二）政策完善建议

1.制定具体操作细则与指导方案

明确政策目标与原则。确立确权工作的总体目标，如明晰产权、保障农牧场持续发展、维护职工权益等，以及遵循的原则，如依法依规、公平公正、尊重历史与现实等，为细则制定奠定基调。细化操作流程与标准。详细规定确权的每一步骤，包括调查摸底、资料收集、权属核实、公示公告、异议处理、登记发证等环节的具体要求与操作标准。明确所需提交的证明材料清单、审核要点、办理时限及责任人，确保流程标准化、透明化。强化组织保障与监督执行。建立由政府主导、多部门协同的工作机制，明确各部门职责分工，如自然资源部门负责确权登记、农牧部门负责业务指导等。制定监督与考核办法，确保政策执行到位。同时，设立咨询服务渠道，为农牧场及职工提供政策解读与操作指导，及时解决实施过程中遇到的问题。此外，建立动态调整机制，根据实施反馈适时修正和完善细则，确保政策的适应性和有效性。

2.建立利益协调与补偿机制

全面摸底调查，识别利益相关方。通过细致的调研，明确确权工作中涉及的所有利益相关方，包括农牧场职工、地方政府、投资者及原土地权利主张者等，全面了解各方的期望与诉求，为后续的利益协调奠定基础。依据国家法律法规及地方实际情况，制定兼顾历史遗留问题与现实发展的补偿政策。明确补偿范围（如土地使用权的经济价值、改善基础设施的成本等）、计算方法及支付方式，确保补偿既合法合规又合情合理，能够得到大多数利益相关者的认可。建立协商调解与监督执行机制。设立多方参与的协调委员会或工作小组，为利益冲突提供沟通协商的平台，通过调解、仲裁等方式解决分歧。同时，建立健全监督机制，确保补偿资金的透明使用和及时发放，防止贪污挪用。对确权过程中可能出现的争议，提供法律援助和司法途径，保障所有参与者的合法权益。此外，实施后评估，跟踪补偿效果，根据实际情况适时调整补偿政策，以实现长期的社会稳定与和谐发展。

总结

综上所述，国营农牧场土地使用权确权不仅是法律问题，更是关乎农村改革深化、社会稳定和经济发展的重要议题。通过细致的法律实践探索与政策分析，将有助于构建更加公平、高效、可持续的农牧场土地使用管理体系。

参考文献

[1]赵振云.集体土地使用权资本化的法律研究[D].中国政法大学[2024-06-05].

[2]安子明，崔利平，王静.集体土地确权规则与实务指引[M].知识产权出版社，2016.

[34]李青.国有土地使用权出让合同法律性质的实践反思[J].人民法治， 2020（22）：40-42