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摘要：人口老龄化是今后社会发展的重要趋势，也是我国今后较长一个时期的基本国情。在城镇化发展的过程中，我国养老服务体系建设长期偏好于先城市后农村的发展思路，各项养老服务资源的分配倾向于发达城市，而山区县老龄人口占比多，这对山区县的养老服务体系建立来说，是很大的挑战。鉴于此，本文以三门县为例，基于利益共同体理论，从养老需求、养老资源、养老能力、养老质量四个维度出发搭建分析框架，并结合价值空间、物理空间、社会空间和技术空间的生产讨论康养联合体的构建，通过打造山区县普惠康养联合体，探索出一条适合山区县的普惠康养之路。

关键词：山区县；普惠；康养体系；路径；研究

国家十四五规划中提出“构建医养康养相结合的养老服务体系战略：推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老”。浙江省为应对人口老龄化新形势，2019年开始探索康养体系建设，2020年底正式启动康养联合体建设试点工作，并出台《关于加快康养体系建设推进养老服务发展的意见》，提及“聚焦海岛山区老年人服务”。这些养老政策的出台充分体现了新发展阶段推进康养服务体系建设的紧迫性和重要性。在城镇化发展的过程中，我国养老服务体系建设长期偏好于先城市后农村的发展思路，各项养老服务资源的分配倾向于发达城市，而山区县老龄人口占比多，养老需求迫切，因此如何能保障山区县老人的养老权益，通过打造山区县康养联合体，探索出适合山区县老人的普惠康养体系意义重大。

一、文献综述

随着老龄化程度加深，老龄人口比重上升，对传统的养老服务体系提出了新要求。普惠型的康养体系是其中一种养老模式，运用数字化手段，实现医养结合，并且在基本养老服务以外，面向广大老年人的、靠市场供给、由政策引导的一种服务。山区和农村概念有所重合，农村的概念更加宽泛，山区和农村本质都是属于经济欠发达地区。因此在探讨山区县普惠康养体系时可以参考农村的普惠养老服务构建的相关研究。

整合国内外相关研究，大致可以从以下四个视角出发：一是关系视角下的普惠康养服务。于水、李波（2015）认为，明确各行动主体的权责有利于养老项目发展。国内的企业家以分化型政社关系谋求养老服务社会组织发展，主要以政府购买养老服务的方式构建适度普惠型福利社会。而国外养老服务项目则通过市场、政府、社会组织、家庭关系四类主体为核心的运营方式。Mac.Adm.M（2015）基于整合理念，提出整合服务是由包含政府机构、非营利性民间组织、营利性服务供应商、多学科团队提供养老服务。二是空间视角下的普惠康养服务。陆杰华（2022）指出，养老服务项目实施范围应该逐渐扩展，应该让全体公民享有更加丰富、更好质量、更高层次、更加便捷、更低成本的养老服务。白维军（2023）明确“普惠”的概念，“普”指的是普遍、普及、意指覆盖人群和服务项目的广泛性，“惠”则指实惠、优惠，指服务的可负担性和可得性。三是工具性视角下的普惠康养服务。这个视角普遍认为，应该通过割裂工具手段，提升养老服务项目的质量。邱志刚（2022）认为，应该通过改善现有养老保险制度，调整优化三支柱养老金体系，增加民众支付方式，增强社保和市场的协调性，从而刺激普惠型养老服务发展质量。而国外是通常将普惠型养老服务质量提升的希望放置于纯市场，英国养老服务提供者通过兼并和购买小型养老服务机构，以市场竞争提高养老服务质量。四是结构性视角的普惠康养服务。陈功、赵新阳等学者（2021）认为养老服务治理是核心，以供需结构优化推动养老服务项目的发展。我国存在着多样化、多层次养老服务需求和养老服务供给发展不平衡不充分的矛盾，应凝聚多元主体在精准识别有效需求和科学拆散服务供给的基础上推进养老服务供需的有效配备。

从国内外现有的研究成果来看，有关我国普惠康养服务体系的研究成果数量较多，研究深入度也较高，为本研究提供了理论上的启发和实践状况上的参考。但是，大多以城市和社区为研究对象，研究山区县或农村的养老服务并不多见。然而山区养老与城市养老相比发展仍然滞后，供需矛盾突出，如何保证山区县老年人老有所养是解决国家养老的核心问题。本文探讨如何破解山区县的养老难题，试图构建适合山区县的具有普惠性的康养体系。对通过康养联合体助推传统养老模式的整合升级，并在此基础上对养老服务体系的整体优化作出新的思考。

二、理论基础及分析框架

（一）利益共同体理论

利益共同体最早是在1999年，由琼斯（Jones）和威克斯（Wicks）正式提出。在马克思的“利益共同体”理论之中，提出“真正共同体”的概念，不同个人或组织基于共同的利益以全人类自由人联合体为目标，构建起的利益一致1、结构稳定、不断发展的联合体。利益共同体本质上的涵义是各个利益主体通过博弈，实现利益的最大化的过程，国内学者易鸣（2009）认为，共赢和共识是组成利益共同体的前提条件。孙丽媛（2020）认为利益共同体是由利益主体为了自身利益不断走向合作发展、共同发展所形成的。高艳、陈惠迎（2020）认为利益平衡应加强利益共同体的“共生”意识，从而使得利益共同体形成“共治”“共担”的局面。目前我国的各地区养老服务资源不平衡，养老服务经历了由保基本到适度普惠再到普惠的转变，各地在推行普惠型养老服务时，需要政府、市场、不同人群、相关单位的利益共同体协同参与，共同构建普惠康养体系。三门县作为山区养老服务事业发展态势良好的区域，其在推行普惠养老服务，构建普惠康养联合体过程中遇到的问题和实践经验可以对其他山区县提供参考。

（二）分析框架

本文旨在探究构建适合山区县的具有普惠型的康养联合体。结合当下山区县康养联合体实际情况，对普惠康养联合体的运行状态做出价值的判断分析。基于利益共同体理论，从“养老需求-养老资源-养老能力-养老质量”四个维度分析当下以及未来山区县普惠型康养联合体的现实困境（如图一）。结合浙江省山区23县康养服务有显著成果的三门县为案例，从价值空间、物理空间及技术空间的生产讨论康养联合体的构建，进而探索出一条适合山区县老人的普惠康养之路，以实现山区县老人群体老有所养、老有所乐、老有所依、老有所安。

三、案例分析：三门县构建普惠康养联合体的实践

通过选取典型的山区县普惠康养案例——S县普惠康养联合体，结合具体实践，基于利益共同体理论分析山区县在打造普惠康养体系的路径选择。

（一）个案选择与案例介绍

三门县是浙江的山区23县之一，据该县民政局统计，截至2023年10月，三门县60周岁以上老年人10.23万人，其中65周岁以上老年人7.19万人，80周岁以上老年人1.42万人，老龄化率22.82%。据测算，该县老年人口正以每年净增3000人左右的速度逐年递增，老龄化趋势日益明显。近些年，三门县在养老工作上取得显著成果，入选省民政数字化改革试点，在全省数字化推进会上被肯定，入选全省服务业大会典型案例，得到省委重要领导批示，其经验被要求全面总结推广，并被中央、省市主流媒体多次报道。

（二）三门县打造普惠康养联合体的实践探索

一是聚焦养老需求，重构康养联合体价值空间。该县政府统筹规划“十四五”全县养老服务设施布局，按照“机构分层分类、居家社区成网、环境适老宜居”原则，全面聚焦不同生命周期老人的养老需求，从土地、资金、队伍等方面给予政策支持。先后出台《加快推进新时代民政事业高质量发展的实施意见》《三门县加快推进养老服务业发展实施意见》等6项政策，涵盖政府补助、产业扶持、要素保障等多个方面。比如虚拟养老院建设，给予兜底保障对象2000～6000元建设经费和每月600元上门服务费。

二是整合地方养老资源，优化康养联合体物理空间。针对县里存在的“养老的地方不看病，看病的地方不养老”问题，该县整合医养资源，通过乡镇卫生院整合、养老服务中心改造等模式，现已建成高品质康养联合体6家，后续将再新增联合体3家。针对人力资源分散的情况，该县开展网格助老“一件事”改革，统一编入网格，实现精准调度。建立养老服务调度中心，统一管理调度医护团队、社工、志愿者等。把养老服务人才纳入全县人才发展规范，依托技师学院开设全日制护理专业，累计培训2000余人次。

三是加速提升养老能力，扩充康养联合体的社会空间。康养联合体像“充电的插线板”，资源是电流，各方主体就像“插线孔”。通过助联体，推出十大共富帮扶项目、十大公益创投项目，充分调动社会组织、慈善机构、爱心企业等公益力量。如开设“助老微心愿”线上认领，为老人实现房屋修缮等微心愿800余个；依托公益谷、小火柴等社会组织，策划“助餐”“送餐”等助老项目，链接社会助老资金300万元。注重氛围营造，从2019年起，连续四年开展“三好妇女（好媳妇、好妻子、好妈妈，已评选457位）”等评选活动，形成敬老孝老良好氛围。

四是数字助推养老质量，赋能康养联合体技术空间。引进专业团队、推广“虚拟养老院”和“老有帮”数字平台，数字赋能山区养老，为居家老人提供便利化、专业化的养老服务，该应用入选全省共同富裕最佳实践案例。依托数字平台，归集诊疗数据，对老人精准画像，形成易跌倒、易走失、忌糖饮食等分级护理标签。线上提供助医助餐、康复理疗、保洁家政等15类113项服务“菜单”，可通过智能呼叫器等方式在线“点单”，安排医护人员、社工上门，已提供各类照护服务4.3万余次。针对山区老人看病出行难题，为家庭医生配备“健康小精灵”移动诊疗设备，健康指标实时上传，按需开展“云会诊”，已开展“云会诊”1000余次。

四、推动山区县普惠康养体系建设的路径分析

（一）统筹布局，合理制定地方普惠康养政策。一要坚持党委领导，发挥政府主导作用。各地的党委和政府应组织发改、民政、卫健、自然资源和规划等部门共同谋划相关制度方案，对组织保障、资金投入等各要素进行统筹，尽可能增加财政的投入。二要加大政策扶持力度。良好的环境离不开科学和系统的规划，各项政策和细则的制定要充分结合本县农村的实际养老服务发展情况。

（二）健全市场机制，满足多层次养老需求。一要重塑服务监管机制。建立“院方-家属-主管部门”三方智慧监管闭环，老人家属可实时查看和回看社工上门服务、医生入户随访等过程并在线评价，结果纳入评价考核。二要重塑志愿服务机制。开发助老“微心愿”板块，社会各界在线认领，建立“时间银行”机制对志愿者赋予“时间积分”，可用于奖励兑换、荣誉评选等。三要重塑市场运维机制。建立设备配置率、人员配备率、制度规范率、服务满意率“四率”评价模型，引进第三方机构测评，以市场化竞争保证服务品质并降低运营成本。

（三）完善服务设施，做优康养联合体。根据不同生命状态老人的需求，建立以居家养老服务中心、日间照料中心和护理单元三大功能体系为主的康养联合体。居家养老服务中心主要提供休闲娱乐配套，为了解决老人文娱休闲、精神慰藉、文化教育等生活娱乐需求。康联体在此基础上，增设康复类配套，如康复器材室、康复训练区等，提供物质设备支持、医疗保健等康复相关服务。日间照料中心则需配备日托床位，以小规模床位为主，满足“喘息服务”需求，缓解家庭养老照护压力。而护理单元包括自理及护理床位，床位规模需求较大，方便提供长期托养服务，满足自理、半自理、失能/失智长者的持续照料需求。

（四）运用数字赋能，保证养老服务供给。根据不同生命阶段老人对养老服务的需求，依托数字平台、推进“数实融合”，打通高龄老人津贴、健康体检、医疗保险、健康体检（慢性病）等数据，对老年人精准数字画像，定制个性化养老方案，实现“安心住”“舒心吃”“贴心护”。比如三门县开发“老有帮”智慧养老平台，实现医养护数据集成、精密感知、实时留痕、精准评价，为困难老人安装远程监控、一键呼叫、生物雷达等智能设备，实现“一床一码、一人一档”精细管理。

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注释

①2024年8月20日浙江省山海协作工程暨山区海岛县高质量发展推进会上将温州市平阳县、衢州市柯城区、丽水市莲都区调出山区26县。

课题项目：2025年度台州市哲学社会科学规划一般自筹课题阶段性成果（编号：25GHY53）。