摘要：长沙地区惠民殡葬存在着办理手续繁琐、惠民殡葬成果遭殡葬乱象吞噬、节地生态葬产品供给不足，奖补政策难以落地等系列问题。针对这些问题，提出了加快殡葬信息化建设、畅通殡葬单位惠民资金结算渠道、加强对城乡惠民殡葬乱象的治理、确保节地生态葬产品供给到位、加强公墓年检及加大惠民政殡葬政策宣传力度等对策。

关键词：长沙；惠民殡葬；问题；对策

引言

随着人口老龄化时代的到来，我国死亡人口呈逐年上升的趋势，死人与活人争地的矛盾愈发凸显。为了巩固并进一步推进以火葬为中心的殡葬改革，切实减轻广大人民到国家公共治丧场所（殡仪馆）的丧葬负担，2012年12月出台《民政部关于全面推行惠民殡葬的指导意见》，提出对于老百姓的基本殡葬服务（遗体接运、卫生棺、遗体冷藏、普通炉火化、骨灰盒、骨灰寄存）费用予以免除，标志着惠民殡葬在全国的推行[1]。2016年2月，民政部等9部委联合发布《关于推行节地生态安葬的指导意见》，提倡以不占地少占地的方式处理骨灰，并制定了节地生态葬的奖补政策，标志着惠民殡葬政策的进一步完善[2]。

为了积极回应国家的惠民殡葬政策，2012年12月，湖南省省民政厅、财政厅联合出台了《关于免除城乡困难群众基本殡葬服务费的通知》。2012年以来，作为省会城市所在地的长沙，积极贯彻落实惠民殡葬政策，取得了一些实效，表现为：惠民殡葬覆盖人群不断扩大，惠民殡葬减免项目不断增多。在看到成效的同时，课题组通过走访调研发现长沙地区惠民殡葬还存在一些问题与不足。

一、长沙地区惠民殡葬存在的问题与不足

（一）办理手续繁琐

长沙地区惠民殡葬办理手续繁琐表现在两个方面。一个方面就是老百姓觉得繁琐，另外一个方面就是殡葬服务单位觉得繁琐。

我们首先来看为什么老百姓觉得繁琐。因为在现实生活中有一些老百姓的居住地和死亡地不在一起。惠民殡葬办理政策有几个硬性的要求，首先不能临街搭棚治丧，不能搞封建迷信。根据惠民殡葬文件要求，资格审查须到户籍地社区领表、填表、审核、盖章。而是否文明治丧临街搭棚又必须由居住地社区来证明。如果死者居住地和户籍所在地不一致办理程序就比较麻烦。譬如有一个雨花区居民户口在东山街道，他（买房子）居住在岳麓区。岳麓区那边要盖章证明他死亡时没有临街搭棚，同时在惠民殡葬申请表上雨花区的社区也要盖章。有时候这两个地方相隔较远，对于老百姓来说就是个麻烦事。

另外一方面就是殡葬服务单位觉得麻烦。在长沙地区，基本殡葬服务惠民丧葬费用是丧户到殡仪馆治丧时先由殡仪馆从治丧费用中直接减免。在调查过程中一些殡葬服务单位也谈到由他们先直接对丧户进行减免给他们带来了一些麻烦。殡仪馆开始是给丧户直接减免了，但是殡仪馆这个钱要去找区民政局要回来。在这个过程中就牵涉到很多很多程序。以长沙殡仪馆为例，首先，市殡仪馆要跟各区县民政局签署协议，公对公的，因为是民政局委托殡仪馆直接减免。减免完后，殡仪馆把档案资料汇总每个季度或每个月一次到各个区民政局去结这个账，民政局还要去找区财政局去申请划拨资金。这个手续可就麻烦了！殡葬服务单位反映他们去找长沙这些区里的民政局、财政局结这个账感觉好难，有时候要跑好多趟。实际上作为一个服务部门，殡葬单位是根据政府的要求积极支持政府的工作，相当于是提前帮政府垫付惠民殡葬资金，并不是甲方乙方的关系。但是事后去找财政要这个钱的过程就麻烦了。而这里面还有一个问题比如说：基本殡葬服务中有些项目丧户没有在殡仪馆消费，例如他在外面买的一个骨灰盒、卫生棺。他拿着发票（收据）到殡仪馆来还得按照惠民殡葬政策予以减免。而殡仪馆要拿着这个发票再去找区县民政局报账。在这个过程中，殡仪馆要办的手续那是太繁琐了。具体去跑这些程序还是服务大厅（业务）的工作人员去跑。因为惠民殡葬的事，殡仪馆服务大厅就必须得加人、加窗口。这是很繁琐的事情。惠民殡葬老百姓确实方便了，也减了钱，但殡葬服务单位却增加了很多事。

（二）殡葬乱象吞噬着惠民殡葬成果

一是在长沙一些农村地区存在的殡葬乱象吞噬着惠民殡葬成果。在惠民殡葬政策执行的过程中，农村这块存在大量问题。根据政策要求，惠民殡葬的一些表格要发到社区或村这一级。哪个老百姓家中有人过世了，就到村或社区去领这个表格。家属填完后先由村社区审核签字盖章，办丧事时拿着这个表到殡仪馆来减免。但是在相当一些农村地区，村里或社区的民政专干为了偷懒省事，将这些表格放在农村专门从事遗体运输的司机那儿。老百姓要拿这个表格就要联系这个司机要，司机就承揽了一部分在家治丧的业务（如冰棺等）。

农村的惠民殡葬表格放在运输遗体的司机那儿还会引发一些套取国家惠民殡葬资金的风险。因为这个表就在他那儿，他有可能会虚开。将一些基本殡葬服务中没有发生的项目也填写在表格上。由于在有些农村，司机与村（社区）民政专干存在利益输送的情况，司机将申请表格拿到民政专干那里去盖个章就是小菜一碟。还有些地方，民政专干为了自己省事，在将表格给运输司机时就事先将章都盖好了，只要司机自己去填写减免项目及金额。到了殡仪馆，司机拿着这个单子，殡仪馆将钱补给司机。骨灰盒和卫生棺都是可以虚报的，比如说骨灰盒减免报销标准为200，他可能给家属买低于200的骨灰盒，这种骨灰盒市场上大量存在。更有甚者，司机在将骨灰盒卖给老百姓的时候会收钱，到后面财政补贴的钱又到了司机自己的腰包。也就是说他可以收两次钱，因为有些老百姓不一定知道惠民殡葬政策。而在很多地方，在殡仪馆办丧事时，家属一般会将此事委托给运输司机办理。通过调查了解到，遗体运输司机和村里的民政专干搭伙弄虚作假，这种现象在一些农村地区普遍存在。甚至有些运输司机对家属讲给殡仪馆送条烟，火化时可以不排队。实际上殡仪馆是不准单位员工收烟的，谁收开除谁。结果这条烟实际上到了运输司机自己腰包，白白增加了老百姓的负担。

二是在长沙一些城区存在的殡葬乱象吞噬着惠民殡葬成果。在对长沙一殡仪馆调研的时候了解到，他们对于城区太平间的管理感到非常头疼。为加强殡葬管理，在之前这家殡仪馆派遣工作人员进驻了太平间，但过一段时间后又只得无奈撤出。原因是医院的太平间都被民间的殡葬中介承包了。虽然在卫健委的干预下该殡仪馆曾经派工作人员进驻过太平间跟医院合作，但发现医院太平间很复杂，他们根本管不了。每个医院的后勤及管太平间的人都是医院的一些老资格的员工，很多都是老油条，可能做业务看病不精通就去管一下太平间，他们一般都与殡葬中介有着千丝万缕的联系。除此之外，包括很多护士、护工、保安都与殡葬中介相勾结从殡葬中介那里拿到高额的回扣。但羊毛出在羊身上，老百姓很大一部分的“死不起”就出在承包太平间的殡葬中介身上。而且长沙的医院管理也是多头。长沙市卫健委管理一部分，湖南省卫健委管一部分，还有一部分医院省厅也管不了，例如湘雅这样的大医院，级别可能比湖南省卫健委还高。另外长沙还有一些部队的医院例如163医院等。关于医院太平间不能外包给私人经营，民政部门是联合卫生部门联合发过文，但落不了地。绝大多数医院太平间还是被殡葬中介把持。在太平间，那些殡葬中介强行办理一些殡仪服务项目，几千到一万块钱一转眼就没了。在调查中一位殡葬单位负责人告诉笔者，前段时间北京爆出医院太平间天价收费事件。你看，北京是天子脚下，太平间也难管。尽管国家出台了针对基本殡葬服务惠民的政策，但在医院太平间里中介所提供的那些都是高收费项目，老百姓照样被宰。还有就是社会中介问题。现在殡葬市场是放开的，我们很多的惠民殡葬惠给了社会中介。这些中介生活在老百姓周围，他可以跟老百姓讲，你这个一条龙办理1万块钱，我承包了，熟人给你打个折扣九千。老百姓听了很高兴。实际上有些老百姓不知道打折的一千块钱是他应该享受的惠民殡葬。笔者在调研时也问及，难道中介（一条龙）在殡仪馆帮丧户办后事丧户不会要求看发票吗？中介一般会说，我帮你跑前跑后，你得给我服务费吧？也有些家属因为悲伤过度也不会细看发票。只要这些中介存在，惠民就难以落到一些老百姓头上。所以，一场丧事办理下来，老百姓还是觉得负担重。因为中介跟老百姓谈的时候是说包干的，一共多少钱。结果惠民补贴这块实际上就被中介拿去了，其中包干也就包括了惠民殡葬减免这一部分钱。但也有一部分比较精明的丧户，他们有近亲属在体制内比较懂国家殡葬政策。这部分人殡葬中介骗不了他。丧户就会说，那不行啊！还有1千多是我们应该享受的惠民殡葬要退给我呀！但是，也有很多不懂国家惠民殡葬政策的丧户就被中介给骗了。笔者问及，那减免还是要老百姓自己去填那张表，提供自己的证件呀！调研中发现，由于一些老百姓不懂，一些中介就直接跑到社区替丧户把填表及审核手续办理了。所以到了殡仪馆办理业务的时候，中介把那张表一递，立马抵扣1千多。减免的时候这个钱就补给了他们，没有补给老百姓。结果惠民殡葬惠到了殡葬中介身上，被中介给吃掉了。

（三）节地生态葬产品供给不足，奖补政策难以落地。

2016年以来，国家大力倡导节地生态葬，长沙地区也逐步将节地生态葬奖补纳入惠民殡葬范围。然而通过调查发现，在长沙地区由于一些殡葬单位节地生态葬产品供给不足致使奖补政策难以落地。先说骨灰寄存吧！事实上，很多墓园没有规划骨灰寄存楼。按照国家规定，经营性墓园必须要有节地生态葬。骨灰寄存属于节地生态葬产品的一种（一年骨灰寄存免费）[3]。而现在长沙城区只有金陵墓园一家有骨灰寄存设施，其他墓园都没有建设骨灰寄存设施。究其原因这与一些殡葬单位重经济效益轻社会效益的经营理念不无关系。又如其他节地生态葬产品的供给，按照国家规定每个墓园就得开辟壁葬、树葬、花葬、草坪葬这些墓区。由于节地生态葬产品利润不高，在长沙大多数墓园没有开发节地生态葬产品或者开发的节地生态葬产品数量不够。因而即使有些丧户接受节地生态葬产品，但市场有效供给不足导致节地生态葬奖补落实不到位。

二、长沙地区惠民殡葬对策与建议

（一）加快殡葬信息化建设

针对调研过程中反映的惠民殡葬审批环节繁琐、办理不便民的现状，长沙地区民政部门要认真研究切实想办法解决老百姓急难愁盼的问题，争取让群众少跑路。例如可以通过加强殡葬信息化建设建立大数据平台实现惠民殡葬审批程序的一站式办理。可以借鉴最近上海开发出的“公民身故一件事”系统，在惠民殡葬办理方面，“让数据多跑路，群众少跑腿”，早日实现惠民殡葬网上一站式办理。现在老百姓为了这2000多块钱有时要跑好几个地方也确实麻烦。

（二）畅通殡葬单位惠民资金结算渠道

如前所述，为了便利群众，长沙地区惠民殡葬采取了在殡葬单位办理业务时直接减免的办法。从某种意义上讲，殡葬单位是先替政府及其职能部门垫付了补助减免资金，但在事后凭单据找政府职能部门拨付资金时却遭遇推诿和种种不便，这在一定程度上挫伤了殡葬服务单位的积极性。鉴于以上情况，政府部门分管领导要出面协调，对相关职能部门要进行惠民殡葬业务培训，帮助他们领悟惠民殡葬政策，切实提高政治站位。政府职能部门要充分认识到惠民殡葬是党和政府的民心工程，各部门要提高服务意识，端正服务态度，确保惠民殡葬资金按时划拨到殡葬服务单位。

（三）要加强对农村惠民殡葬乱象的治理

各区县的民政局一定要加强对社区民政专干的业务能力的培训，树立为民服务意识。要加强对惠民殡葬审核盖章的监管，要规范审批流程的办理。各村的惠民殡葬申请表必须放在政务大厅管民政的专干窗口那儿，不能私自放到接运车司机那儿，否则将追求渎职违法责任。因利益输送关系构成犯罪的，依法追究刑事责任。对全市遗体接运驾驶员开展政策培训工作。主要内容为《长沙市殡葬管理条例》、《长沙市遗体运输车辆管理制度》、《长沙市遗体运输车辆驾驶员管理制度》、《关于进一步规范全市殡葬管理和服务工作的通知》。要进一步明确遗体接运驾驶员职责，提高规矩意识和服务意识，规范管理，规范服务。要加强对遗体运输司机的监管并建立考核退出机制。在提供服务过程中如有侵犯损害群众合法权益的，将依法追求责任。

（四）要加强对城区惠民殡葬乱象的治理

针对城区较为突出的太平间乱象问题，2022年9月，长沙市民政局、长沙市卫健委联合发布《关于进一步加强医院太平间（停尸房）管理有关问题的通知》。《通知》明确规定严禁医院工作人员向殡仪中介机构和个人倒卖逝者及其亲属信息进行牟利、乱收费等行为。严禁在医院太平间（停尸房）开展营利性殡仪服务，已经出租或承包给单位或个人开展营利性殡仪服务的，要尽快就有关问题进行妥善处理。在医院死亡的、必须火化的遗体，要及时通过遗体接运服务电话96321通知殡仪馆接运遗体，并办理手续后火化。医院应该通过多形式、多渠道、多方式公布全市遗体接运服务电话96321、服务价格和宣传移风易俗、惠民殡葬政策、太平间禁止开展营利性殡仪服务等信息，提高相关政策知晓度，为逝者亲属提供便利。医院要积极协助殡葬管理部门加强对医院太平间（停尸房）的遗体管理，要按政策做好遗体交接工作，确保逝者遗体由殡仪馆的殡葬专用车辆接运，阻止其他车辆进入医院接运遗体。把医院太平间（停尸房）非法开展殡仪服务等活动纳入殡葬领域突出问题进行专项整治，卫生健康、民政及有关部门按照职责做好相关工作。对医院太平间（停尸房）违法违规行为，根据有关法律法规规定进行严肃追责[4]。

（五）确保节地生态葬产品供给到位，加强公墓年检。

一是要将节地生态葬产品的供给纳入到墓园的规划中。在2016年民政部等九部委发布《关于推行节地生态安葬的指导意见》后，有些省明确的提出新开设的墓园节地生态葬产品的比例，对已经开发的墓园的节地生态葬比例也做出要求。针对节地生态葬产品供给不足，企业积极性不高的现状，长沙地区应该出台相关规定通过政府有形的手对市场予以调控。二是要用好公墓年检制度这个杀手锏。1998年1月6日，民政部办公厅发布《民政部关于进一步加强公墓管理的意见》。为了进一步加强对公墓的管理，规定了公墓实行年检制度，堪称公墓管理的杀手锏。自从《民政部关于进一步加强公墓管理的意见》颁布以来，通过由民政部门开展对公墓进行年检来约束其不规范行为起到了积极的作用。最近一些年，为了助推节地生态葬，广东等省纷纷将节地生态葬比例纳入到墓园的建设规划。如何确保政府的政策落实到位，关键还得靠公墓年检。在公墓年检时，一些省份给节地生态安葬产品不达标的公墓亮出了红牌并责令限期整改，整改不到位，取缔其经营资格。通过认真落实公墓年检制度，很多省份都所取得了良好的效果。反观一些节地生态葬推行不好的省份，也大多是把公墓年检制度当儿戏。在这些地方，虽然民政部门规定对公墓实行年检，但年检往往是流于形式，都是殡葬服务单位自己填个表报上去，民政部门也懒得派人下来检查。偶尔下来检查也是走走过场。

（六）加大惠民殡葬政策宣传力度

要扩大宣传面，通过多种媒体方式，加大对《长沙市殡葬管理条例》、《长沙市基本殡葬服务费用免除办法》、《长沙市节地生态安葬奖励办法》中惠民殡葬政策的宣传力度，让街道和社区工作人员熟悉政策，群众知晓政策；要加大宣传频率，日常宣传和重点阶段宣传相结合，宣传工作常态化；创新宣传方式，通过基金会、社工组织、医疗服务机构等方式，重点使临终人员及其家属知晓政府的惠民殡葬政策，将便民、惠民、利民落到实处。

结论

综上所述，10年来，长沙市惠民殡葬从无到有并不断走向完善。在看到成绩的同时应该清醒的认识到惠民殡葬存在的问题。只有深入调研探寻惠民殡葬存在问题的原因才能有的放矢一一找到解决问题的办法和良策。

参考文献

[1]民政部.民政部关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见.（民发〔2012〕211号）.2012年12月.

[2]民政部等9部委.关于推行节地生态安葬的指导意见.（民发〔2016〕21号）.2016年2月.

[3]长沙市财政局、长沙市民政局关于印发《长沙市节地生态安葬奖励办法》的通知.（长民发〔2022〕29号）.2022年8月.

[4]长沙市民政局等.关于进一步加强医院太平间（停尸房）管理有关问题的通知.（长民发〔2022〕25号）.2022年7月.

[基金项目] 本文为2023年度长沙市哲学社会科学规划课题《长沙地区惠民殡葬现状与对策研究》成果。课题编号：2023CSSKKT156。