摘要：河长制数字化改革是针对河长制实施困境进行的符合时代发展趋势的创新举措。在河长制数字化改革实施过程中，实现了公共参与、提高效率、优化整合的效用，但也还存在公共参与不充分、行政协同体系未能落实、河长专业素质有待提高等问题。究其原因，一方面是技术水平发展的局限，而另一方面是制度体系未能同步完善。与之对应的，河长制数字化改革还需要实现公众参与双向反馈、开发职能部门沟通功能、转变治理思路、加强河长数字化培训。

关键词：河长制；数字化；协同治理

2003年河长制提出以来，各地河长制实施出现了信息滞后、部门协同困难、职责交叠等问题，2021年湖州市长兴县作为河长制首创地，开始探索河长制数字化改革。本文针对长兴县河长制数字化改革面临的实施困境，分析其经验与困境，以期为河长制数字化改革提供思路启示。

一、突破与瓶颈：长兴县河长制数字化改革经验与困境

2021年，长兴县探索“河长在线”平台等技术手段实现河长制数字化改革，现已取得一定成果，打造了一定的地方特色，同时也存在一定的实施困境与问题。

（一）长兴县河长制数字化改革经验

在具有高度复杂性的河湖流域治理中，河湖流域治理体系依赖多元主体间的合作、治理资源的统筹、技术机制间的配合，数字化改革为数据流转、协同治理、业务联动打通了渠道。浙江省长兴县在河长制数字化改革过程中探索出了独特的地方经验。

一是河湖治理一图总览。建设完成“河长在线”，打破部门数据壁垒，汇集整合水域、水源地、取水户、涉水工程、国土三调、污染源、蓝藻监测、涉水视频监控等数据项至县级水利数据仓，实现河湖长一张图总览全域、河湖长履职协同闭环、考核评价客观公平、系统治理全面高效。

二是水质变化动态感知。依托校、地、企三方合作，在河湖管控领域首创微光谱定量检测技术即“电子河长”，实时监测河流中的TOC、COD、色度、浊度、温度、酸碱度PH、溶解氧DO、电导率、盐度值等12项水质指标，相比传统自动监测站额外检测8个指标，并将数据传输到河长终端，通过人工智能大数据分析，对水质变化预演预判，为科学治水提供重要参考。同时，运用区块链防伪技术“溯源”，精准查寻水质波动原因，为河道警长、公益诉讼提供铁证。

三是治水护水全员参与。大力推广公众护水“绿水币”平台运用，全面构建“政府搭台、企业赞助、全民参与、数字运行”的全社会治水护水新模式。推行“巡河有发现，发现有奖励”的激励制度，社会公众通过“绿水币”平台以评价河长制工作、投诉河湖问题、发布河湖美景、参与巡河等方式获得“绿水币”，累积一定数量的积分（绿水币）后，可在商店兑换物品。

（二）长兴县河长制数字化改革实施困境与存在问题

长兴县河长制数字化改革自2021年开始，2022年正式投入使用“河长在线”应用，使用期限尚短，在使用过程中也呈现出一定的问题与障碍。

1. 公众参与不充分

第一，公众信息传达渠道尚需完善。在长兴河长制数字化改革的实践中，公众对于河湖治理过程的参与是以河湖边扫码、再拍照上传的方式进行问题反馈。值得肯定的是，这一方式在操作性上为公众带来了很大的便利，一定程度上能够增强公众的参与积极性。但也造成了公众反馈面的不完善，从而产生了一些诸如参与形式单一、双向反馈机制欠缺等等的问题。

第二，水环境治理过程中的公众参与仅为自下而上的单向反馈。公众是河湖治理的主体，作为河湖的污染者、受害者、监督者，公众应该积极参与到治理过程中。在水域治理过程中，公众参与可以划分为侧重于前端治理的建言献策和后端治理的举报投诉两类，长兴“绿水币”平台属于举报投诉的后端治理，而对于建言献策的前端治理渠道还较为欠缺。这也就造成了公众参与层面的反馈形式较为单一，反馈的内容缺乏质量，未能收集到关于公众提出的实质性建议，不能达到充分吸收民智的效果，从而降低了数字化改革的成效。

第三，公众参与渠道与河长运行系统存在割裂。长兴河长制在数字化改革建设的初级阶段，将河长及其所辖管理部门与公众参与渠道分割。“河长在线”仅适用于河长的工作考评，公众仅通过“绿水币”小程序单向向上进行检举，而问题的具体解决过程并不能使公众及时跟进，缺乏了双向的反馈机制。这使得这一数字化改革成果未能有效激发公众在参与河湖治理的过程中的获得感，从而在一定程度上打击了公众的积极性。

2.行政协同体系未能落实

在长兴县河长制数字化改革过程中，其依托数据平台产生的“衍生型组织”的独特优势未能切实落地。部门协同、数据壁垒、职权管理等此类行政管理问题是河湖水环境治理的一大重难点。河长制是跨域治理问题的典型制度探索，有学者将这一制度阐述为“衍生型组织”。衍生型组织吸收了任务型组织的灵活权变的优势，面对常规与非常规交织的复杂水治理事务，在科层制组织外建立起任务建构机制，并以任务目标引领力量整合，衍生组织并不必然带来绩效，其绩效取决于能否推动科层与任务的耦合互动。1当前长兴县河长制也依托于这样的“衍生型组织”，主要依靠党政联席会议为抓手，通过各级河长的科层权力层层传导压力、层层压实责任，从而实现水环境治理任务。在日常巡河与公众监督中发现问题后上传系统，由河长牵头定责，落实治理任务。

一方面，当前的河长制数字化平台还未能实现深层次的部门协同。河长制数字化平台对水环境治理中的各职能部门进行数据共享，职能部门能够及时地获取河湖健康状态，但是在实现任务目标时，一旦河长与职能部门或职能部门间未能形成一致的价值判断，就会出现定责混乱，相互推诿的现象，更有甚者出现部门间的信任危机。因此，简单的数据共享并不能实现深层次的部门协同。

另一方面，“衍生型组织”的运行与数字化平台结合不紧密。在水环境治理的实际操作过程中，治理事件往往脱离系统：河长在巡河过程中发现问题后，却首选传统的处理办法，略过系统直接以传统方式上报上级或直接向职能部门发布任务，从而使得河长制数字化系统中的数据不全，其绩效评价功能与原有科层组织联系脱节或绩效数据无法正确呈现工作实效。

3.河长进行数字化实践的动力不足

作为河长制运行重要主体的各级“河长”，实际上对推行河长制数字化改革实践的积极性并不高。在河长制运行的过程中存在着职业河长和民间河长两大类群体。职业河长由党政机关“一把手”兼任，而并非由专门人员担任，其工作主要依赖于原有的行政部门，监督管理也采用自上而下的加压问责机制，工作时间不足、压力较大，从而导致工作较为被动。民间河长包括企业、社会团体、热心群众等群体中的人员，他们对数字化河道管理的方式并不熟悉，也缺乏相关经验，这将导致其工作中出现偏差。这两类河长存在着同样的问题——对河长制数字化改革实践没有充足的动力或积极性，导致在工作实践中出现偏差，工作效率和效果受到影响。

二、创新与协同：长兴县河长制数字化改革实施困境原因分析

针对长兴县河长制数字化改革的现状和遇到的问题，本文从现有的技术成果和制度体系两个角度分析造成长兴县河长制数字化改革困境的具体原因。

（一）技术成果是实现河长制数字化的物质根基

数字化的技术成果是河长制数字化改革的支柱，没有发达的技术成果，就无法实现河长制数字化改革的有效发展。在应用于河长制数字化中的技术成果中，还存在着短板与不足。

1.“河长在线”使用范围过窄

实现流域协同治理，除去主管部门，更重要的是大范围的公众参与。数字化改革与河长制的结合不仅仅是为了在治理污染情况时提高效率，更重要的是如何将数字化成果功效最大化。长兴“河长在线”系统是实现流域高效协同治理的数字化平台。“河长在线”在运营过程将管理部门与公众参与割裂开来，导致公众在治理过程中一直以单向反馈的形式参与，不能达成双向的互通，既无法反馈有效建议也不能对河湖治理信息进行查看、浏览从而提升治理意识，这一改革成果虽然让公众的“表达权”得以保留，但也无形中将公众的“浏览权”排除在外。

2.河长制数字化系统不能实现职能部门间的有效沟通

当前的河长制数字化系统只能实现简单的数据共享，未能实现流域治理职能部门之间的有效沟通，各主体间存在价值判断不一致的可能性。河长制数字化系统正处于基础建设阶段，各部门数据储备标准不同、部门间利益格局固化、规章制度制约信息交流，导致组织间的数据共享度低和数据开放度弱；各联席部门从专业主义出发对河湖流域治理的专业判断和视野不同，导致联席部门呈现“专业化碎片”的局面。数字化系统无法干预联席部门的专长和价值判断，也无法形成一致的价值理解，难以在协同治理中形成合力，甚至出现联席部门间的信任危机。2

3.技术水平与资金支持不足

河长制数字化改革在实践过程中需要大量的技术和资金用以支撑，但改革的现状是，既没有足够的技术水平，也缺乏充足的财政支持。一方面，数字化改革要想实现更多的功能，足够的技术水平是必要条件。但如今，河长制数字化改革主要是依靠政府或河长办来推动，并不能直接引进到先进的信息技术。另一方面，数字化改革要想实现多元主体的参与，必然需要建立一个庞大的数据库，以支撑数以万计的用户参与到治理过程中去，系统的运行需要源源不断的资金支持，显然地方财政并不能长久地支撑如此庞大的项目。倘若缺乏过硬的技术水平，缺乏资金支持运营，那么数字化产品功效不够突出、公众参与形式单一等，也是无法避免的结果。

（二）制度体系是实现河长制数字化的重要保障

好的技术成果要充分发挥其效用，就必须有配套的制度体系。在河长制数字化平台投入使用后，虽然有相应的制度措施，但仍有不完备之处。

1.协同治理闭环未能实现，治理思路固化

河长制数字化改革后，可以依托数字化平台实现科层制组织与任务型组织的深度融合，进一步增进河长制运行成效。然而，当前各级河长对数字化应用重视度不高、熟悉度不强，发现问题后仍然是“老思路”“老办法”，依靠原有的科层组织进行任务定责，而非使用数字化系统，未能发挥数字化平台对制度体系的优化作用。长兴县“河长在线”平台的使用主体为各级河长，其事件处理逻辑为问题上报后由本级河长进行任务定责，由本级涉水职能部门负责执行，如若未能落实则上报上一级河长进行督办与施压，如此实现河湖长履职协同闭环。而在治理结果反馈上，由于职能部门直接对其原科层组织领导负责，通过原科层组织上报治理结果，则最终的治理结果成效脱离“河长在线”系统，其治理结果往往以日常巡河照片的形式展现出来，无法及时反映事件处理结果，缺乏时效性。

此外，在检查验收方面，部分下级部门出于“利益考虑”，往往采取“报喜不报忧”的应对方法，有的河长“拉关系、找路子、操纵数据”，也有的河长把技术壁垒当成不能履职的借口，这都造成了数字化平台无法实现对原有制度体系的改善。

2.缺乏数字化改革相关培训制度

截至目前，实施河长制数字化改革的年限尚短，河长大多缺乏数字化工作经验。河长治理经验是河长在实践过程中取得的关于河道治理的信息。只有充分参与实践，河长才能筛选取得的信息，形成正确的认识，并将其运用到工作之中。这一实践过程不仅是取得经验的过程，更是获取专业知识的过程。由于河长制数字化改革仍然处于不完善的阶段，可借鉴的相关经验较少，只能在摸索中前进。如此，河长的自身素质就显得更为重要，同时河长也在水环境治理过程中拥有更多的能动性和主动权，这也就对河长提出了更高的要求。而来自不同专业、不同领域的河长的相关经验积累程度不同，专业素养参差不齐，这也造成了河长在推进河长制数字化改革实践中的困难。

三、数字赋能：河长制数字化改革解决路径

数字化能给河长制的实施带来便利，解决好当前改革中面临的不足，有利于实现河长制数字化更好地为水环境治理服务。针对浙江省长兴县河长制数字化改革实施过程中存在的困境，可以从多个方面进行破解。

（一） 实现公众参与双向反馈

加强水环境治理的公众参与需要实现双向反馈，统一信息渠道并且加强信息公开。当前，水环境治理的公众参与主要依靠“绿水币”小程序平台，公众通过“绿水币”平台举报发现的水环境问题，河长能够及时收到信息反馈进行整改。但是在这个过程中仅仅只起到信息向上反馈的作用。为了加强公众在水环境治理过程中的参与感，可以实现公众反馈平台与治理端“河长在线”的连通，使公众能够直观地看到上报的问题能够得到解决，提高公众参与水环境治理的成就感。

（二） 开发职能部门沟通功能

河长制数字化平台还可以在加强职能部门的沟通方面进行进一步的功能开发，使各主体实现最大程度的协同合作。当前的河长制数字化平台没有一个专门的执行主体之间的沟通平台，这导致在水环境治理的过程中，各部门还是分头办事，仅有的沟通也通过传统的通讯手段。因此，河长制的数字化平台可以开发平台内的沟通协商功能，强化各职能部门间的交流合作，实现专门的事情在专门的平台商议，加强事件处理数据的集中性。

（三） 转变治理思路

要落实数字化改革下的新的治理制度，重要的是要转变水环境治理主体的治理思路。一方面要对水环境治理过程中的各主体加强思想宣传，加强对数字化平台的重视程度；另一方面，要建立对数字化平台使用频率的监督制度，依托数字化平台对问题事件的处理进行全过程的绩效考评，对长期无任何问题事件的河段也要进行真实性核查。

（四）加强河长数字化培训

建立与数字化改革应用相配套的培训制度。一方面，数字化成果的普及应该在岗前培训中体现出来。河长制数字化实践的过程中，部分河道管理缺少对数字化平台的使用，仍然采用传统的方式解决问题。这很大程度上是由于河长对于平台的运用方式没有展开充分的学习。另一方面，可以更多地创造各级河长之间相互交流和分享经验的平台，实现优秀经验的共享学习。

河长制数字化改革是一条符合时代发展趋势，有利于区域协调发展的创新路子，长兴县在河长制数字化领域做出了大胆且有效的尝试。数字化系统平台的运用，能够在流域治理中纳入公众参与，提高治理效率，实现多方信息整合，同时实现水环境治理智能化。但数字化产品与原有的河长制工作体系存在着磨合期，技术建设的不充分与传统工作思路的根深蒂固都使得河长制数字化建设发展缓慢。因此，要实现河长制数字化的长足发展，就要打破技术壁垒，以技术手段实现多方协同治理最大化，充分发挥数字技术的效率优势，同时也要从主体层面突破思维定势，创新管理模式，积极将技术手段优势落到实处。

参考文献

[1] 熊烨.跨域流域治理中的“衍生型组织”——河长制改革的组织学诠释[J].江苏社会科学，2022（04）.

[2] 颜思琳. 公共政策执行过程中大数据技术应用的“双面效应”研究[D].福建师范大学，2021.

[3] 长兴县水利局 厅数改办.长兴县以数字化改革为引领推进河湖长制迭代升级[EB/OL].http：//slt.zj.gov.cn/art/2022/2/14/art_1513107_59026639.html

基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目（河长制数字化改革实施困境与完善路径——以长兴县为例202310347011）

1 熊烨.跨域流域治理中的“衍生型组织”——河长制改革的组织学诠释[J].江苏社会科学，2022（04）.

2 颜思琳. 公共政策执行过程中大数据技术应用的“双面效应”研究[D].福建师范大学，2021.