摘要：我国法治建设起步晚，究其原因是传统社会注重道德力量，强调以德治国。法治政府是有限、透明、责任、效率、开放的政府，西方发达国家在法治政府建设上积累了丰富经验，有些成果很值得我们借鉴。为加快河南法治建设，促进河南经济社会发展，在结合我国法治建设的基础上，以习近平法治思想为指导，传承中原文化品质，加强公职人员培训，提高执法人员待遇，完善现代市场体系，加强司法监督管理，完善行政制度体系，以推动政府治理现代化。

关键词：依法治国；法治政府；河南；公众

马克思与恩格斯在《德意志意识形态》中论述了法律的本质，认为法律的产生和发展不以人意志为转移，而是受生产力发展水平限制；认为法律具有国家阶级性，它依赖于国家，又与国家共存，都是以一定物质生活条件为基础，是统治阶级的工具，体现统治阶级的共同意志。由于法律所追求的价值表现为平等、公正。法治是一种规则取向，这种规则是公众的意志体现，是通过契约完成的；契约意味着相互守信，并蕴含着对契约保障体系或制度的信任；它是一种约束机制，又是一种对人类社会的保护机制。十八大以来，我国法治进程得以加快。加快法治建设需要维护好宪法权威，同时，行政执法人员要提高法治意识，在法定职权行使执法权，以推进政府治理现代化。

一、法治政府的特征

法治政府是依据主权在民、社会契约、为民服务、法律至上等理论，以维护公民、社会的公正意志和国家公共利益。它要求政府应依法设置行政权限，在行使职权时严格按照法律要求行使，其特征表现为：

1.有限性。有限性是相对无限性来说的，传统政府的行为因为缺乏一定的限制，使得政府可以作为也可以不作为，甚至乱作为[1]。在宪政社会里，政府权力是在人民授意下获得的，其行为受宪法管制，这能阻止政府权力过于集中而专制。虽然法治政府权力有限，在为公众提供公共产品时，并没有削弱其履行公共服务、进行社会管理、开展市场监管和经济调节等职能。行政机关在法定职权内行使权力，倘若不越权，无需承担相应责任。我国在法治政府建设中，强调政府权力有限，其职能也是有限的，如我国《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《治安管理处罚法》等都规定行政机关行使权力时要有法律依据，以防止行政机关滥用权力。同时，限定政府规模能确保机构简易、人员精干、办事高效[2]。

2.透明性。透明性要求政府行使权力过程中要公开透明，同时，政府在公开信息时也要透明，当然法律明文规定不能公开的除外。封建社会是人治社会，其行政行为重在突显权威和神秘，所以不会公开政府信息。但在法治社会中，政府代理公众行使行政权，向公众公开信息是应当的。对透明性的追求，是现代社会最基本的要求。现代政府公开信息时，常以网络媒体、广播电视、展板、电子屏等形式向公众公示，这种阳光式的公开信息，增强了政府办事的透明性，促进了政府公正廉洁。当然有些信息需要当事人申请才能公开；当信息牵涉国家机密、商业秘密和个人隐私时也是不被公开的；有些信息如需公开，还需保密审查。2019年新修订《政府信息公开条例》就有明确规定。

3.责任性。法治发展到一定阶段必须要求政府切实履行职责，政府要对人大及其常委会负责，也要对公众负责。当政府建立起一套完整、全备的责任机制，运行起来就高效了，这样政府能获得公众广泛支持。因此，法治政府必须依法规范公职人员行政行为，在法定职权范围内开展工作，忠诚履行政府职责，不辜负国家、社会、公众对政府的期待。当政府行政行为存在违法或不作为时，就应受到公众的批评。为规范政府行为，更好监督政府，要科学设计制度，保障行政机关正常运行。对失职、渎职、越权的行政执法工作人员要追责，严重的须承担法律责任。所以说，法治政府在享受公众赋予的行政管辖权时，也应承担社会、公众对政府的监督，以满足公民参与公共事务和社会管理事务的要求。

4.效率性。效率不仅涉及到政府的办事速度，还关系到政府在管理公共事务中所需用的成本。法治政府要用较少的资源实现最多产出，这要求政府要提升绩效管理，提高办事效率。这是公众对政府的要求，也是政府职责所在。而公众对政府的期待，能促进政府更好提高效率，进而赢得公众满意，加深公众对政府信任，使政府在履行职权时，具有合法性和权威性。法治政府要提高办事效率，就要补齐“短板”，防止政府职能不清、决策不科学等情况发生。近年来，我国政府在为民服务上进行了改革，利用网络，推进电子政务，减少公众在行政部门的办事时间；实行“三证合一”，减少中间环节；加强对行政人员培训，提升公职人员素质，裁减非必要执法人员，招录高学历人才；给地方政府下放一定量权力，以提高其行政效率。

5.开放性。政府的执行权来自于公众，这要求政府在履职时，对社会开放，保证行政权不被封闭在特定范围。随着社会发展，公众对政府要求逐渐提高，政府在提供公共服务时，要切实为公众着想，保障公众的参与权、监督权和表达权，不搞官僚主义、形式主义。政府保障公众在医疗卫生、教育、社会保障、生态保护等方面利益，花费政府很多精力和时间，导致部分行政人员办事不积极主动，公众抱怨行政人员。《行政许可法》要求政府改进服务质量，多地政府限定办结时间，建立“一站式”服务，以节省公众时间。作为服务型政府要有开放意识，多听公众反馈的意见，让公众多渠道、全方位参与到公共事务管理中，构建互助、互信的开放型政府[3]。当然开放政府也是有限度的，这样能减少社会成本，实现社会价值。

二、河南法治建设遇到的难题

建设河南法治政府要依宪执政、依法行政，吸收中国优秀传统文化中的法学思想，总结法治建设经验教训，吸收西方法治文明成果，保障公民权利，促进社会公正。近几年，在党中央、国务院和河南省委的领导下，在习近平法治思想指导和河南人大监督下，河南法治政府建设进展顺利，有效促进河南经济社会发展，但也存在一些问题：

1.公民教育水平不高。2023年河南教育人口2621.86万人，高等教育入学率57.54%，河南是教育大省，每年全国高考报名中河南人数最多，但大学数量、质量与教育大省不相称。普通、职业高等学校168所，“211”大学仅有1所，无论是名牌大学数量还是优质教育资源与周边省份（如陕西、山东、安徽、湖北）相比都存在较大差距，使得河南考生高分读不到好大学。由于河南人数多，教育资源匮乏，教育水平不高，使得河南考生高分上不到好大学。一般来说，公民道德水平越高，公民对法律知识掌握程度就越高，法治意识也越强。

2.公职人员的法律素养偏低。法治政府建设遇到挑战首先来自传统文化。中国传统社会重人治轻法治等思想干扰河南公职人员。同时，政府有关部门在招聘人才中重学历、轻能力和法律素养，导致新入职人员因法治素质不高，不能更好胜任行政工作。在干部提拔上强调选票和资格，一些老好人、不懂法的人走上领导岗位，这些人不依法办事，阻碍了河南法治政府建设的进程。2021年安阳发生的狗咬人事件，暴露出行政执法部门相互推诿，执法人员素质低下，使小事转化为大事，严重损坏了安阳政府公信力。

3.行政执法人员素质参差不齐。行政执法人员代表国家和行政机关维护公共利益，对他们的政治素质、业务素质和法治素质要求高。但在行政执法队伍中，有些转业军人、公职人员子女、执法辅助人员等进入执法系统，个别执法人员在大局意识和服务意识认识不到位、法治意识淡薄、对群众不够热情和主动、执法不文明、方法简单粗暴等现象。2020年8月开封城管当街殴打大妈，让公众揪心、愤怒。行政执法方式不当，损坏了行政执法人员的形象，影响河南政治生态，这样的行政人员应该受到追责。

4.市场经济制度化水平不高。自1992年建立社会主义市场经济以来，经济发展明显加快，但市场经济制度化水平还有待提高。受官僚主义等影响，地方政府越位、错位问题仍然存在，一些地方官员无视法律，不遵循市场规律，干扰市场秩序，造成市场主体不能发挥积极作用。在处理政府与市场关系中，应在尊重市场运行规律基础上，充分发挥宏观调控和微观指导作用，以弥补市场本身的盲目性[4]。倘若行政代替市场调节，将带来市场运行不畅、资源错配、社会资源浪费、分配不公等情况。企业在产品研发上投入少，投资环境变差。

5.政府行政监管不到位。行政立法过程中，需征询专家和社会公众意见，防止出现法律部门化。在行政决策上，严格行政程序，避免政府决策随意化，致命政府决策难以落实。虽然政府监督机制逐渐完善，仍存在漏洞，如缺乏具体细则，投机者钻制度空子。法律赋予行政主体监督权力是让其更好为社会和人民服务，但在监督过程中因行政执法人员素质不高，出现不愿监督、漏监督、假监督等现象，这与监督上级危险、监督同级疲软、监督下级较远、监督信息不畅、缺乏舆论监督等有关，致使行政主体的监督职责缺位。

6.行政制度体系不健全。我国正处于转型期，相关的法律和制度需要修改和调整。调整则涉及诸多部门，而部门之间的利益需要重新认定，因工作涉及面广，开调整较为困难。行政制度体系需要不断改进，合理、有效的行政制度能调动行政执法人员的积极性。健全行政制度体系需要统筹推动，在缺乏完善的信息公开制度，行政执法人员素质不高的情况下，建设有限、诚信、服务、透明的法治政府尤为困难。如三门峡原副检察长杨某岩干预企业采矿，导致国有资产流失。

三、加快河南法治政府建设的实施路径

2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。河南经过五年推进，法治政府建设取得重大进步，为更好践行法治理念，结合《河南省法治政府建设实施方案（2021—2025年）》，提出以下策略。

1.传承中原文化品质，提高公民教育水平。在历史长河中中原地区一直是古代政治中心，中原作为中华传统文化发源地，突显出中原人自强不息、勇于担当、敢于创新的精神。传承中原文化，应由政府来主导，社会和个人共同参与，引导河南人通过参观博物馆、遗址、遗迹，多读古圣先贤书籍，了解河洛文化、仰韶文化、道家文化、黄河文化、殷商文化等，以增强文化自信意识，提高河南人道德水平。加大对河南教育的投资和扶持力度，与名校合办一些高质量大学，提高河南教育整体水平。培养公民主体意识，增强法治意识；践行社会主义核心价值观，做诚信、友善，担当、守纪的河南人。激励河南人弘扬不怕牺牲、奋发有为的红旗渠精神；宣传服务人民、心中爱民的焦裕禄精神，引导公民不怕困难和挫折愚公精神。

2.加强公职人员培训，提升法律素养及能力。行政权力是人民赋予的，要接受人民监督，服务人民。行政权力通过法律形式固定下来，有助于行政执法人员更好管理好经济文化事务和社会事务。加强公职人员培训，增强依法行政意识，养成法治思维习惯。通过建立公务员培训中心，或到外地培训中心接受培训。也可通过自学、集体研讨、外出研修进行初任培训和业务培训。学习政治理论、市场经济理论、相关法律法规，培养其依照法定程序办事的观念[5]，也可通过知识测试了解公职人员对法律掌握的情况。把公职人员培训和学习情况纳入到年度考核、职位晋升中，促进其在政治素质、文化知识水平、依法行政能力上不断提高，不断增强其对法理知识的认知。建立培训长效机制，定期安排公职人员接受法律知识轮训。

3.提高执法人员待遇，减少临时工数量。在工资待遇上，河南行政执法人员与周边的山东、安徽等省份相比并不高。城市之间也存在差别，郑州、洛阳收入较高，这挫伤了行政执法人员工作的积极性，容易滋生权钱交易、权权交易。因编制问题，行政执法人员经常因人员不足，招录一些临时工协助执法人员执法。那些办事认真、工作能力强的人因收入低会“跳槽”，政府应提高他们的待遇、给予升迁机会，优秀临时工要及时转正，确保执法队伍的稳定。一支对党忠诚、令人满意的行政执法队伍需要业务精、纪律严、品行高尚，还要有较强法治意识。用科学、合理的选拔制度把一些业务能力差、不能依法行政的人员淘汰掉[6]，同时清理掉个别执法简单粗暴的临时工，避免影响政府的公信力，确保执法队伍的质量。

4.完善现代市场体系，确保市场主体独立。改革开放40多年，我国市场体系趋于完善，形成了商品和要素市场、有形和无形市场、现货和期货市场等现代市场体系[7]。同时，我国经济也由原来的高速增长转向高质量发展。统一开放、公平竞争的市场体系要求政府法治水平要适应市场需求，同时政府在调控市场时还要做好服务保障，以发挥市场优质配置作用。政府把市场管理太死，会导致商品和要素流通不畅，企业间因无序竞争，产品质量得不到提高，不利于企业发展。为此，政府要简政放权，放宽了对市场管制，消除市场分割、地方保护和部门垄断，使商品市场、劳动力市场和资本市场得以快速发展。同时要营造法治环境，加大对部门行政执法权的监管，制定审查制度，使市场主体得以发挥，更好地为社会服务。

5.加强司法监督管理，完善法治政府考评。政府除了接受人民的监督，还要接受人大、政协、司法监察机关、新闻媒体、网民等监督。《行政诉讼法》的修改，有利于行政司法监督，促进法治政府建设。不走行政诉讼而转向信访，会增大政府维稳成本，影响政府公信力。为此，要加大司法监督管理，最高人民法院要发挥好审判指导作用，对新型、典型行政案件，发挥解释、批复、决定等指导作用[8]，政府要对违法行政机关加强监督力度，规范行政人员的执法权，以建立执法严明的法治政府。2022年初，河南省委、省政府制定了法治政府建设实施方案和考核方案，内容具体、适用面广，较好地激发了执法人员的积极性。当然，法治政府建设的结果需要公众评判。让公众参与到法治考评，将使考评机制更科学、合理。

6.完善行政制度体系，提高政府决策水平。在依法治国背景下改革行政制度，以完善法治体系。法规、制度的制定要体现政府决策的科学性、民主性和合理性，以推动法治政府建设。完善行政制度程序，需要政府在公开透明的程序下进行起草、论证、协调、审议。行政制度体系建设是一项复杂系统工程，需要多方参与、集思广益。通过公开征集意见，让不同阶层表达诉求，以提高公众的参与度和积极性。同时，要征求人大代表、政协委员的建议，以健全符合社会要求的政府规章制度。接受第三方评估，防止部门利益化和地方保护制度化。在依法治国背景下，河南要及时修订或制定相关规章制度，并做好法规制度的解释工作。加强对规范文件的监督管理，落实责任追究制度，不断提高政府的决策水平和治理现代化水平[9]。

在法治政府建设上河南今后要抓好常规工作，多方发力，重点突破。做好立法规划、推动科学立法；规范行政权力和监管工作，建设服务型政府；落实行政执法人员责任，提高司法公信力。行政执法人员要运用法治思维方式，依法办事；提高公民教育质量，树牢公众守法习惯；推进河南行政决策法治化、科学化，认真落实普法教育，持续推进河南法律“六进”活动，积极宣传中原文化，弘扬河南诚信、友善、担当、拼搏的精神。

参考文献

[1]曹婷婷.新中国法治政府建设70年[J].党政干部论坛，2019（10）：11-13.

[2]王勇.法治政府建设[M].北京：国家行政学院出版社，2010：12.

[3]王雅琴.法治之下：开放政府与公众参与[J].科学社会主义，2014（4）：75-78.

[4]周新城.我国建立社会主义市场经济体制应注意的几个问题[J].改革与战略，2017，33（10）：66-76.

[5]何永珍.关于提高行政执法人员法律素养的几点思考[J].法制与社会，2011（22）：246.

[6]裴婷婷，何立慧.论依法行政的制度保障体系[J].甘肃行政学院学报，2008（5）：63-66.

[7]王磊，梁俊.中国现代市场体系建设进程评价研究[J].经济纵横，2021（2）：46-59.

[8]李信鹏.强化司法监督行政 促使法治政府建设[J].人民论坛，2016（7）：37-39.

[9]法治政府建设学习读本[M].北京：光明日报出版社，2016：45-48.

本文系河南科技发展计划项目：依法治国视阈下河南法治政府建设提升研究（编号212400410384）成果。

作者简介：宋晶（1980-），女，汉族，河南潢川人，商丘医学高等专科学校副教授，主要从事法学研究和思政教育。