摘要：基层群众自治是基层治理的有机组成部分，对推进国家基层治理体系和治理能力现代化至关重要。我国西北农村基层群众自治实践存在村民群体参与意识不强、自治能力不足、自治内容未体现、自治机制不健全等问题，新时代西北农村地区以党建引领基层群众自治实践，无疑可以打破西北农村基层治理僵局，具体引领路径为：治理理念引领下注重治理整体性；治理主体引领下注重多元化；治理方式引领下注重综合性；治理机制引领下注重保障力。未来农村基层群众自治也可在此基础上探究新发展。

关键词：党建引领 基层群众自治 西北农村 对策建议

一、研究背景与问题

基层群众自治是基层治理的有机组成部分，对推进国家基层治理体系和治理能力现代化至关重要。2021年出台的《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：“把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。”此后，党建引领基层治理成为一项正式制度安排。二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，要健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”基层治理是国家治理的基石，基层群众自治是基层治理的有机组成部分，农村基层群众自治实践，就是广大农村地区所进行的一系列基层群众自治实践活动，不断坚持和开展农村基层群众自治实践，能够完善基层治理体系，提高基层治理能力，推进我国基层治理体系和治理能力现代化。

目前，学界对基层群众自治实践的研究热点焦聚以下两个维度：第一，村民自治与民主关系研究，学者从多个角度提出了要把“协商民主”嵌入基层群众自治，以破解村民自治发展失衡、克服村民自治制度异化、纠正主体错位的问题。[1]第二，基层群众自治与基层治理研究，一方面，学界特别关注乡村基层群众自治与基层治理的有效衔接问题，突出强调了实现治理有效的基础在于进一步推进村民自治有效。[2]另一方面，学界重点论及了乡村基层群众自治的有效实现形式。然而，党建引领乡村治理已经成为国家层面的权威认可，基层群众自治也应在党建的引领下开展实践。

正如习近平指出“城乡社区处于党同群众连接的‘最后一公里’，要把加强基层党的建设，巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，深入拓展区域化党建。” [3]基层群众自治是基层民主的重要体现，只有健全基层党组织领导的基层群众自治机制，才能保障基层民主有效实现。而基层治理若想取得成效，也需要在基层党组织全方位的引领下，开展基层群众自治实践，团结各方群众力量，充分发挥基层群众自治能力，进而提高基层治理的现代化水平。如何打破西部农村基层群众自治实践的困境？新时代下，以党建引领西部农村基层自治实践，是普遍意义上最有效的方式方法。

二、西北农村基层群众自治实践存在的困境及原因

近年来，党和国家尤其重视发展基层民主，伴随着精准扶贫、脱贫攻坚、乡村振兴等政策的实施，我国西北农村基层群众自治实践取得了一些成就，但受制于地理环境、人文历史、产业经济、体制机制等，基层群众自治实践的发展仍然面临着以下困境。

（一）村民群体参与意识不强

在基层群众自治实践过程中，人民群众是主体，是基层群众自治的直接参与者，人民群众的积极性和参与意识尤为重要。然而，在实践过程中，农民群体惧怕权威、害怕担责、甚至“怕麻烦”“惹祸上身”，更多的表现为“各人自扫门前雪”对自治吧积极。一方面，村民受教育程度低，对自己的民主权利比较模糊。就受教育程度来看，“我国中东部地区的人口受教育程度总体优于西部地区” [4]西北农村地区不管是在受教育程度上还是受教育人数上都不占优势。另一方面，村民对村委会信任度低，消极对待选举。“我国农村原来每三年一届的选举算得上是中国最广泛的直接选举，体现着我国基层民主的实现程度。但在农村选举的过程中，有很多因素干扰着选举结果，很多农村经过选举产生的村干部并不是德高望重的贤能者，有的村甚至选出了“村霸”担任村主任。” [5]村民对这些选举结果从无力改变，变成了无所谓，大多认为选谁都一样。时间久了，村民就会消极对待选举，这种消极态度导致恶性循环。

（二）村民群体自治能力不足

近年来，我国传统文化受到外来文化的冲击，乡绅乡贤不再是村民的追求，精英人才也不愿留在农村发展。而“传统上我国农村自治得以实行的两大主要因素是乡贤乡绅主导、礼法乡约护航，通俗来讲，就是精英人才主导和文化民俗护航。” [6]一方面，随着经济的发展，外出务工的收益高于在家务农，所以越来越多的精英人才选择外出务工，另外，事业有成者大多选择在县城购置房产，为子女求学提供便易，导致越来越多的精英人才外流，他们在整个村民自治过程中举足轻重，村民自治的中坚力量严重削弱。另一方面，随着互联网的发展带来的文化入侵，越来越多的村民受到其他文化思想的影响，原先约定俗成的文化民俗、礼法乡约也在没落，乡绅乡贤却不再是村民的最高追求，在一定程度上也影响了村民自治。除此之外，“普通村民知识文化认知水平受限，利益表达、沟通协调、协商谈判的能力不够也影响基层群众自治的成效。” [7]他们中的大多数没有经过系统学习，对村民自治的认知定位不清晰，基本不具备管理协商的知识储备，自治能力有限，影响着基层村民自治实践。

（三）基层自治内容未体现

从村民自治实践去体现民主价值，最直接的就是村民群体通过一系列民主形式参与本村村务治理，切实做到自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，真正实现村民当家做主。然而，在西北农村基层群众自治实践过程中，村委会过于强调村民自治的民主形式，却忽视了民主内容，其原因主要归结于农民经济产业不发达，村委会对民主定位不清晰。其一，村民对经济产业发展的重视度高于对有没有发言权重视度。在西北农村，大多数地方依然比较落后，地理环境恶劣，仅依靠当地的自然条件没有可以发展的经济产业。由此，大多数村民最看重的依然是发展经济，对于村民大会、村民议事会、村委会等召开的会议，并不是特别关心。其二，村民自治成为“村委自治”。认为召开会议并且有村民参与会议，就是实现自治了，把心思都花在会议记录上，却没有体现出会议的真正作用是“议事”，其目的是保障广大村民群体的根本利益，用这样的方式去体现基层民主，反而使村民自治越来越注重形式。村民并没有成为本村村务治理的当家人，只是沦为了村民自治的“工具人”，因此，村民自治的民主内容难以体现。

（四）基层自治机制不健全

村民自治机制不健全，是西北农村基层群众自治实践的又一个问题。相比较东部浙江的“民主恳谈”、“枫桥经验”等，西部农村基层群众自治没有一个相对成熟完备的体制机制，在实践过程中，解决问题时，缺乏一个规范性的“流程”。当人们为讨论一件事关集体利益的项目时，大多各自为政，互不相让，没有一个权威而快速的决策机制，最终导致的结果便是耗时耗力，结果还差强人意。第一，民主选举大多从党员中进行选举，近些年在基层农村给的入党民额十分有限，入党机会十分珍贵，其中不乏出现厚亲待友的现象，最终的结果就导致民主选举变成任人唯亲，变成家族内的一场投票走秀。第二，民主决策是群众自治的集中体现和中心环节，也是实现科学决策的前提和基础。但事实上，“民主决策制度规定得不到落实，重大决策事项群众很少能够参与进去，民主集中制原则形同虚设，集体决策权被异化和取代。” [8]。第三，民主管理是群众共同参与公共事务管理实现自治的关键环节，但在基层实践中，有的村自治章程和村规民约缺失或形式化，有些村事务管理既不让群众参与，也不向群众公开。第四，“民主监督在基层形同虚设，受制于群众性自治组织，受制于个别干部，不能代表和反映群众诉求，不能有效发挥监督作用。” [9]

三、党建引领下西北农村基层群众自治的实践路径

党的十八大以来，党建引领基层治理逐渐成为基层治理创新的主流；党的十九大报告强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的” [10]；党的二十大报告指出：“要把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。” [11]，党建与基层治理密不可分，探究党建与西部农村基层群众自治的引领路径也就至关重要。

（一）治理理念引领下注重整体性

思想是行为的先导，正确的价值观念关乎基层治理的成效。党的思想建设要求贯彻为人民服务的价值宗旨，党建引领基层群众自治实践首要工作就是治理理念的引领，因此，要将中国共产党为人民服务的宗旨和理念融入西北农村基层群众自治实践过程中，为西北农村村民自治理念转型打下治理基础。

首先我们要明确：“党建引领基层治理是治理逻辑而不是政党（党建）逻辑，它以效率为追求，具有风险规避、事本主义和专业治理的核心特征。” [12]党建引领西部农村地区基层群众自治实践，更要规避“政党逻辑”固有的思想局限，不能把基层群众自治组织结构凌驾于基层群众自治实践之上，而忽视村民自治的治理理念。其次，目前乡村治理理念出现“碎片化”，存在“认知偏差、目标偏差、价值偏差等，” [13]有学者提出要把握整体性治理理念，认为“协调、整合与信任是整体性治理有效运行核心动力” [14]乡村治理的整体性理念用在村民自治实践时或许同样适用。整体性治理理念以“协调、整合、信任为治理机制，通过网络式组织结构和信息技术运用共筑高信任度的治理共同体。” [15]在基层群众自治实践领域，协调要求村民群体要统一意识，明确开展自治实践的目的是为建设乡村，服务乡村；整合要求村民群体要各种资源信息共享，提升自治实践的能力和效率；信任要求村民群体要个人服从集体，确保集体目标实现以保障广大群众的根本利益。

（二）治理主体引领下注重多元化

治理主体方面，党建引领基层治理，“是将组织内部分割的条块力量与外部碎片化的多元治理主体整合起来共同开展基层社会治理，” [16]在西北农村基层群众自治实践过程中，也要践行“一核多元”的自治主体格局，不断加强基层党组织建设，扩大基层党员干部队伍，激励干部担当作为，同时，吸纳社会力量，增加村民自治推动力，乡绅乡贤、宗族长老和地方精英等村民主体是农村基层群众自治的内生力量，是推动村民自治发展的根本，但外部因素的推动作用也不容小觑。

简单来说，党建引领西部农村基层群众自治，一方面要深入拓展和建设基层党组织，扩大基层党组织队伍，提高党员干部道德素质水平，进而提高整个基层群众自治组织的实践水平；另一方面可以利用互联网等信息技术开展基层网格管理，重建社会治理网络，挽留精英人才，培养乡绅乡贤，吸纳各种社会主体参与西部农村基层群众自治实践。基层群众自治实践的主体，是基层群众，即村民群体，由于西北农村地区的独特性，仅依靠村民群体，其自治意识不足且自治能力不强，新时代党建引领下我们更要注重自治主体多元化，依托脱贫攻坚，产业振兴等吸纳更多的社会力量参与治理。

（三）治理方式引领下注重综合性

治理方式方面，我国西北农村地区基层群众自治面临的情况比较复杂，“一方面，党建引领要采取简约治理、统合治理等方式，深入群众、发动群众，把群众纳入治理体系中来，使治理对象主体化，发挥群众力量，降低组织运行成本，提高治理效能；另一方面，以价值治理与情感治理，感召动员群众，把使命型政党的价值目标融入到基层治理之中，以自治德治法治相融合的方式实现共同的善治目标。” [17]党建引领村民自治，就必须综合考量西北农村的独特情况。

也就是说，党建引领西部农村基层群众自治实践要创新治理方式，首先要提升村民主人翁意识，充分参与到基层治理实践，增强其归属感和获得感，要把基层自治实践看作处理邻里关系一样，切实关注每一个环节；其次，要大力弘扬和践行社会主义核心价值观，弘扬约定俗成的村规民约，礼约乡法，形成情感道德约束力，达到自治与德治善治相结合的目标。西北农村地区基层群众自治的复杂情况，需要简约治理、统合治理去充分深入群众，动员群众；而农村自有的传统文化习俗延续的村规民约等，又需要情感治理、价值治理等去感召群众，把社会主义核心价值观融入自治实践，健全自治德治法治“三治融合”的治理格局。

（四）治理机制引领下注重保障力

治理机制方面，有学者将党建引领基层治理的实践探索，归纳为“价值引领式治理、平台搭建式治理、资源整合式治理、机制保障式治理等四种类型。” [18]西北农村更适合机制保障式治理类型。

党建引领西部农村群众自治实践，要满足西部农村地区特有的复杂情况，西部农村基层群众自治实践所面临的困境，其中之一就是村民自治机制不健全，党建引领要突破这一局限，就要建立健全基层群众自治保障机制，包括民主选举，民主决策，民主管理，民主监督四个方面。在村民自治过程中，要注重“把党的领导地位体现在民主程序、民主环节之中，坚持和健全农村重大事项、重要问题、重要工作由党组织讨论决定的制度，完善党组织实施有效领导、其他各类组织按照法律和各自章程开展工作的运行机制。”[19]党是要领导一切的，党建引领基层群众自治实践过程中，治理体系的结构与运行、治理要素的关系与互动方式，都是通过一系列的机制表现出来。自治机制的建构是一项系统工程，它受到各种传统观念、主体思想、客体环境等因素的综合影响。

四、总结与讨论

我国西部农村地区地理位置有其自身的独特性，各地区依托脱贫攻坚、精准扶贫等政策，乡村产业的发达程度、社会资本的介入深浅以及社会其他组织力量的干预存在差异，基层群众自治实践面临的情况也就复杂多样。

在西北农村地区基层群众自治过程中，要发挥基层群众自治的主体性作用，绝不能将基层群众的自治孤立起来，也不能将自治的成果作为衡量基层治理绩效的唯一标准，更要将党建融入基层治理，以打破西北农村地区基层群众自治的僵局。基层治理若想取得成效，就需要在基层党组织全方位的引领下，开展基层群众自治实践，团结各方群众力量，充分发挥基层群众自治能力，巩固中国特色的制度优势。西部农村地区如何通过党建引领基层群众自治实践，便成为本文的研究对象。而党建引领基层群众自治它是一种治理逻辑，因此，要在治理理念引领下注重整体性治理理念；治理主体引领下注重主体多元化；治理方式引领下注重综合性；治理机制引领下注重保障力。

参考文献

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作者简介：何彩霞（1998-），女，汉，甘肃陇南人，在读硕士研究生，研究方向：政治社会学。