摘要：新形势下，城市轨道交通对城市建设与发展的价值急剧上升，当下应基于国内环境以及对项目资金管控需要，做好对轨道交通投融资模式的创新。本文对城市轨道交通投融资模式的影响因素进行剖析，分析我国城市轨道交通投融资建设现状，提供新形势下城市轨道交通投融资模式创新的路径，为城市建立完善的轨道交通设施，向广大市民提供良好的出行服务。

关键词：新形势；城市轨道交通；投融资模式；创新路径

城市轨道交通在交通网络中一直是核心的存在，作为城市公共交通异常关键的要素，其在城市建设与发展中，有着推动城市经济建设的作用，为当地民众出行提供重大便利。国家围绕城市轨道交通建设提出要求，同时对城市轨道交通建设项目的申报作出新要求，财政资金在项目中的投入也变得更加谨慎。城市轨道交通是一项基础设施，其具有建设周期长、公益性突出等诸多特点，变相增加城市轨道交通投融资的复杂性，当没有做好管控时项目主体将会承受较大的财政压力。

一、城市轨道交通投融资模式的影响因素

（一）市场因素

金融生态环境、经济市场化程度均是市场因素涉及的内容，基于经济市场化程度角度分析，在经济市场化程度较高的地区容易聚集专业能力突出且资源优质的承包商、社会资本方、供应商[1]。基于金融生态角度进行分析，金融生态质量好的地方，可选择的投融资模式多，金融生态质量差的地方，可选的投融资模式少[2]。

（二）政府因素

投融资模式选择受到政府方的影响，选择模式应符合政府方作出的法律法规。经济政治目标角度下 ，政府方作出对轨道交通项目的定位，其是投融资模式选择极为重要的因素，不同利益相关方对投融资模式的诉求存在差异，同时相关群体对项目工艺的要求也有不同[3]。根据目前获取的信息，在投融资模式选择时评估地方政府财政的承受能力，基于政府方资金状况决定项目是否可以引进社会资本[4]。

（三）投资回报

项目盈利能力、可持续发展能力以及经营风险是投资回报主要考量的内容，从项目盈利能力的视角进行分析，项目可否获得利润与承包商、社会资本方、供应商的利益诉求紧密相关[5]。基于项目可持续发展能力的视角进行评估，其与政府对地方国企和当地发展战略布局关系巨大，影响到承包商、社会资本方以及供应商在项目中的收益情况，影响项目投入使用后对地方民众的服务效果。从经营风险层面切入，主要关注融资风险、运营风险，分析项目在运营全过程的相关风险，评估投融资模式的融资风险、运营风险，作出项目经营风险的判断。基于对项目经营风险盈利能力和可持续发展能力多方面的考量，选择项目投融资的模式[6]。

二、我国城市轨道交通投融资现状

（一）投融资主要模式

轨道交通项目投融资模式是在可研阶段确定的，一般在项目可研批复中明确项目资金筹措方案。资本金部分根据出资主体的不同，可以分为地方政府和社会资本。地方政府出资主要依靠财政资金，随着国家一揽子逆周期调节的财政和货币政策的落地，地方政府专项债券、政策性开发性金融工具、超长期特别国债等均可用作项目资本金，为地方政府减轻了近期出资压力。社会资本方利用自有或自筹资金，直接投资参与轨道交通建设运营，比如温州市域铁路S1线、杭州至海宁城际铁路等。债务部分根据资金来源的不同，主要有银行贷款和政府专项债券两类。轨道交通项目贷款金额大、期限长，一般依托项目向一家银行或者多家银行（银团）进行融资。政府专项债券具有期限长、利率低的特点，允许到期后一次性偿还本金，有效减轻项目运营期还本压力。但是政府专项债券的发行和使用相对较高的要求，债券的融资额度要与项目预期收益相匹配。根据不同的投资主体、结合不同的融资方式，形成轨道交通项目投融资多种组合模式。

（二）财政资金投入量变多

国家在积极完善基础设施的过程中，对城市轨道交通建设作出新规划，进一步细化建设规划的要求。2018年6月，国务院办公厅废止了《加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，颁布了《加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，提出地铁建设的申报城市地区生产总值和公共财政预算收入分别应在3，000亿元以及300亿元以上，市区常住人口应超过300万人；申报轻轨建设的城市，应遵循轻轨有序发展的大前提，城市的地区生产总值以及一般公共财政预算收入分别应在1，500亿元和150亿元以上，市区常住人口也应超出150万人；对轻轨和地铁线路初期的客运程度也作出要求，轻轨每日每公里不能低于0.4万人次，地铁每日每公里不能低于0.7万人次。十四五时期，将不会批报不具备条件的城市，对一般地级市首轮城市轨道交通建设也不会进行批报与受理[7]。

除严格申报条件之外，《意见》对财政资金的保障也提出了更高的要求，一方面是提高资本金出资比例，除了PPP项目外，项目资本金比例不得低于40%；另一方面是强化全生命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。这就需要地方政府在启动项目之时，充分考虑项目全生命周期的资金需求和保障方案，不仅是建设好项目更是要运营好项目，方能发挥好轨道交通的功能。

（三）启用特许经营新机制

轨道交通项目建设之前沿用的PPP模式逐渐落幕，在2023年3月国家叫停该模式，直到同年11月，国务院联合财政部发布特许经营的新机制，新机制聚焦使用者付费，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，地方政府可在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。轨道交通项目由于投资大、运营成本高、公益性强的属性，收益难以保障。在明确政府付费只能按规定补贴运营、不补贴建设成本的前提下，传统的PPP模式难以继续实施。

（四）部分地区大基建新建放缓

国务院办公厅在2023年出于地方债务风险控制的想法，编制《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》，其中作出对我国省份中12个重点省份在债务风险控制的规定，地方债务风险应在中低水平以下。相关省份应该明确工作重心，需要了解新建政府投资项目的情况并加强对项目把控，原则上控制领域不能开展政府投资的新项目。控制领域包括城市轨道交通项目，变相增加城市轨交建设项目的申报难度。地方政府在中央的指示下，在2023年后以消除债务作为重点工作，还会在化债方面进行筹划，通过对资源的组织以及规划，让每项工作均可按照既定的方向进行，在债务消除中可获得理想的效果。地方因结构性矛盾与国内周期性矛盾的双重叠加，所以地方财政债务承担的压力不小，当对此种情况没有进行管控后，地方债务还会继续增加，对债务严格管控也成为地方政府当下的重要任务。城市轨道交通项目的建设投资规模不小，在长期运营中会遇到不小的压力，轨道交通企业与地方政府均因轨道交通项目运营承受不小的资金压力，其中运营流动性资金筹集以及建设还本付息是异常紧要的任务，当没有对其进行有效把控的情况下，将会在项目运营中因资金链断裂，致使轨道交通项目停运。

三、新形势下城市轨道交通投融资模式创新的路径

近年来，地方财政呈现紧张趋势，对于基础设施建设投资的支持力度减弱。预计未来几年内，我国经济增长还将继续对基础设施投资有一定的依赖，按照目前的财政能力，轨道交通投融资平台都会不同程度面临投融资能力与功能性任务不匹配的问题。国家在全面深化改革中提出：“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”，轨道交通基础设施建设具有资本密集型、长周期投资和高度市场准入壁垒的特点，属于自然垄断环节，而上游的材料供应、设备制造等以及下游的运营服务具有投资回报快、市场竞争激烈的特点，属于竞争性环节。

（一）地方负债主导模式

在该模式下，城市轨道交通项目的主体，主要为项目所在地的轨道交通企业或地方政府授权的企业，根据建设要求在项目立项、融资、投资一直到运营的所有环节，均会跟进并进行管理，承担项目负债、资产与全生命周期管理的职责，地方资源与政府财力将会成为偿债全程的支撑，让每项工作均可按照一定的方向进行。

土地市场因时代发展需要以及政府出台的政策进行调整，在此期间地方债务的压力变大，公益性项目建设后将会在运营方面出现较大的资金缺口，一旦没有做好对资金的供给，将会出现较大的风险。轨道交通是城市基础设施中公益属性较大的项目，同时其还兼具市场属性，应在项目启动后做好管理，做好对项目各要素的平衡。轨道交通建设应基于市场化改革的要求，同时与国家在轨道交通高质量发展的需求进行呼应，秉持市场化实施、政府主导的原则，轨道交通企业在市场化改革中，基于已经确定好的原则，对项目设计、投融资、建设、运营等方面进行分析，引导轨道交通产业链长期战略合作方参与项目的整个链条。深入聚焦竞争性环节，发挥社会资本核心竞争力强，地市资源丰富等优势，联合培育轨道交通关联产业，通过产业经营收益反哺轨道交通建设运营，促进可持续发展。相关活动在政府的支持与导向下进行，由此可打破不同地区市场的藩篱，确定产业发展特征并进行匹配，与此同时鼓励长期持股，让经营活动得以有效进行，推动轨道交通实现可持续发展。

（二）特许经营新机制

根据国办函文件提出的要求，项目应回归使用者付费，简单理解为项目的经营收入必须充裕，应能覆盖项目建设、运营等方面的成本，该笔经营收入应具有投资回报的能力，政府付费应有度，不得应用在建设成本以及运营等方面的补贴上。在新机制的要求下，应对轨道交通项目进行甄别删选或者瘦身，选择客流密度大、运营效益预期较好的项目，或者考虑将项目征地拆迁费用剥离，其余部分由社会资本直接投资并享有一定时期特许经营权，继续吸引社会资本投资建设运营轨道交通，减轻财政出资压力。对轨道交通项目进行研究，洞体、车站等建筑均为使用寿命在上百年的工程项目，沿线物业增值以及客流增长等均需要足够的时间。轨道交通特许经营项目建设中，应建立与之契合的特许经营新机制，做好对工作的全面分析，在此基础上选择建设内容。项目资产折旧更新的年限并不一致，在该要素的分析前应做好建设内容的选择，以资产属性作为基准，让建设内容的拆分更加有序且合理。对当下市面上的贷款期限进行调查，长期贷款时限在20～30年的区间，同时规定的还款方式灵活性差，所以应做好对还款方式的设计，联系项目运营后期出现的车辆大架修、更新改造、增购车等支出额度较大的项目，应作出项目收入是否可以支付全生命周期各环节对资金需求的判断，作出合理的安排，同时做好对项目各环节的管理与控制。

（三）完善TOD投融资模式

公共交通导向的开发（transit-orienteddevelopment，TOD）模式是对城市轨道交通项目发展的新尝试，在TOD投融资模式实施中，寻找城市轨道交通投融资的新路径，让多项工作均可以在资金保障下进行。我国城市轨道交通TOD发展大会已经就城市轨道交通问题进行深度的解释，鼓励城市轨道交通场站以及周边土地进行开发与利用，以文件形式的指导意见，成为国内各城市轨道交通项目投融资活动中，TOD模式应用的坚实保障。以重要政策机制作为基础，按照制定好的法律与法规推进活动，解决轨道交通反哺的问题。

根据城市更新的情况以及需求，作出对TOD模式的优化，由此让城市轨道交通为城市更新出力。城市更新与TOD模式的协同中，应立足城市整体发展目标的层面进行规划，规划不存在硬伤时，可借助“TOD+城市更新”的模式，实现双方功能的赋能，让城市更新与TOD的政策红利耦合起来，增强城市轨道交通项目财务的可行性。此外，在TOD模式优化工作推进中，应着力构建法治化、国家化、市场化的营商环境，让其可实现各类资源的强力吸引，让投融资活动按照既定的路径进行，为城市轨道交通获得良性营运效果提供保障。

结语：

综上所述，城轨交通投融资建设是一项规模相对庞大的项目，就轨道交通而言，我国与国际任何一个国家相比均占据优势，机制创新以及政策引领均经过长时间的发展，在实施中发现问题并进行优化，所以轨道交通投融资的机制越发完善以及合理。当下市场化改革备受国家以及各方关注，其政策红利在于对社会资本的合规引导，民营企业开放则成为当下企业应重点关注的内容。轨道交通项目的建设需要充裕资金作为支撑，仅依靠财政资金在项目运营时存在风险。当下应致力打造国际化、法治化、市场化的营商环境，形成利于全民积极参与且能复制推广的模式，推动城市轨道交通的发展，为城市人口聚集提供条件，加快城市经济的建设与发展速度。

参考文献：

[1]刘楠.城市轨道交通投融资模式分析[J].城市轨道交通研究，2022，25（4）：2.

[2]龚文平，马凡祥.城市轨道交通PPP项目与上盖物业一体化招标的实践与探索[J].铁道运输与经济，2022，44（4）：8.

[3]余刚.城市轨道交通投融资模式的创新研究[J].财讯，2022（16）：136-138.

[4]康晶晶.城市发展与城市轨道交通投融资发展互动研究[J].中国储运，2023（3）：201-202.

[5]陈立鹏.城市轨道交通投融资结构优化探讨[J].中文科技期刊数据库（全文版）经济管理，2022（1）：3.

[6]杜道忠.城市轨道交通建设BT模式应用分析[J].运输经理世界，2022（22）：1-3.

[7]石若川.轨道交通多元化投资下的建设管理模式[J].城市轨道交通，2023（5）：57-60.