摘要：简约治理是中国乡村治理的底色，蕴含农村治理主体的能动精神。伴随现代国家的建构过程，农村公共事务逐渐被纳入国家发展议程，科层任务在乡村治理的扩张成为必然趋势。在不同的历史时期，基于乡村治理核心任务的现实需求，简约治理和科层机制以不同比例形式构成影响乡村治理格局的制度逻辑。在乡村振兴背景下，“项目下乡”构成国家农村战略的政策工具形式，并形塑乡村治理呈现治理主体的体制吸纳、治理规则的科层挤压以及治理逻辑的行政替代等科层扩张趋势。以简约治理为底色，以科层扩张为趋势，成为“项目下乡”背景下中国乡村治理的显著时代特征。

关键词：简约治理；科层逻辑；乡村治理；项目下乡

习近平总书记指出：“治理有效，是乡村振兴的重要保障，从‘管理民主’到‘治理有效’，是要推进乡村治理能力和治理水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序。”同时，2021年，《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”党的二十大报告明确：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。这充分说明，乡村治理是基层治理的核心任务，而推进乡村治理的“治理有效”构成国家治理现代化建设的时代任务。作为从传统向现代转型的历史过程，乡村治理现代化的实现，需要充分挖掘中国乡村治理优质的历史资源、注重乡村治理的“地方性”属性，从而实现“治理有效”的基本目标。在中国乡村治理的研究与实践中，简约治理作为“低成本，高效率”的治理机制构成从帝制时代到现代社会的治理底色；而国家规划、公共财政以及政府政策在乡村社会的有序推进必然伴生科层任务在乡村治理中的扩张。

一、简约治理与科层机制：中国乡村治理实践中的两种制度逻辑

在对中国基层治理的历史考察中，黄宗智先生发现，中国古代地方行政主要依赖“来自地方社会，由地方提名，经国家确认”且“不带薪的准官员”以半正式行政机制实施基层治理，并将该帝制时代的乡村治理机制概括为“集权的简约治理”；欧阳静在对中国共产党“积极有为”推进中国式现代化的现实考察中，发现基层政权组织主要以非科层化治理方式推进基层治理现代化，并借用“简约治理”的概念来概括中国这种“简约、高效”的乡村治理机制。这种“半正式基层行政”或非科层化治理方式同马克斯·韦伯所认为的以行政官员职业化、职位责任法定化、办事流程文牍化等工业社会最有效的组织形式——科层机制，构成两种不同的制度逻辑。而在中国共产党和中国政府积极推进基层治理现代化的进程中，国家意志的实现、公共政策的实施以及财政资源的配置等，不可避免地以科层机制推动国家战略在农村社会的落实，并为乡村治理赋予科层任务。

（一）简约治理：学界对中国乡村治理机制的概念建构

如康德所言：“概念作为先天的条件将成为一切经验知识的基础”。学界对于“简约治理”概念的内涵界定围绕乡村治理理想化形态的主轴展开，但对于“简约治理”的外延则形成了行政框架、治理策略和治理理念三种不同的认识：

其一，作为行政框架的简约治理。黄宗智先生对“简约治理”概念的建构，主要同其对中国古代农村社会结构的认知相匹配。即，韦伯所提出的“世袭主义的科层制”和迈克尔·曼所认为的“高专制权力-低基层渗透性权力”主要同西方国家与社会二元对立的社会结构相适应，而中国古今国家与社会则呈现二元合一特征：既非简单的国家正式体系，也非简单的社会或民间非正式体系，而是在二者互动合一的过程中所形成的“第三领域”。而在封建王朝财政资源有限和控制能力不足的情况下，如何保持对其臣民的牢固控制，需要建构一套精心设计的行政框架。其中将乡村地区的家户编入保甲组织或里甲组织，并依赖“不吃皇粮”的准官员维持其行政框架的运行成为现实选择。

其二，作为治理策略的简约治理。尽管简约治理产生于封建王朝的“有限资源”“控制不足”等能力局限且适应于帝国“无为而治”的治国思想，但是，其在实践中具有“简约且高效”的独特优势。因而，在现代国家建构过程中，简约治理同中国共产党“不讲究繁文缛节、追求朴实简洁”的价值理念相契合；而包村制、工作组等非科层化治理方式以“低成本高效率的变通和非正式运作”等优势而构成契合于中国基层社会的治理策略。作为一种治理策略，简约治理同复杂治理相对立，可根据事务的不同属性采取“折叠”或“展开”两种不同的治理策略而形成折叠型治理形态。

其三，作为治理理念的简约治理。不论是封建王朝的“能力有限”还是现代社会的“规模焦虑”，中国社会的复杂多变且规则不定等决定了我们很难将诸多公共事务简单归入到官僚化的公式中，以“简约而有限的职权范围”和“集约化的治理机制”为特征的简约治理构成我们避免规模焦虑及减轻治理负荷的理智选择。在复杂治理负面效应叠加的背景下，完全正式治理不可能定律构成简约治理生存空间的生成过程，也是我们建构简约高效基层治理体制的重要治理理念。也就是说，复杂的现代国家结构需要简约的治理机制，以简驭繁、删繁就简等简约治理理念可避免“将所有社会资源吸纳其中的超级政府”的出现。这构成我们推进国家治理的重要治理理念，也符合我们推行乡村治理现代化的社会结构特征。

（二）科层任务：现代国家建设实践所伴生的基层治理实务

乡村治理属于基层治理的范畴，尤其是县治以下（或县域治理）的治理范畴。根据费孝通先生双轨政治的观点，在传统中国，县以上的政治过程通过正式的官僚机制进行政治整合；县以下的政治过程奉行无为而治，主要通过乡绅等非正式行政实现政治整合。这意味着，在中国传统政治格局中，国家政权组织体系以县治为“接点”，县治以上实行科层机制，纳入国家科层组织体系；县治以下的基层治理实行简约治理，其治理主体“很大程度上自行其是”。但是，伴随着现代政治的发展过程，国家政权组织体系不断向基层扩张成为不可避免的普遍趋势。“现代政治摧毁了原有的国家与农村基层社会的‘中介力量’——士绅阶层，完成了中央集权国家对于农村基层社会的全面控制”。这启示我们，伴随现代国家的建构过程，以乡村治理为主体的基层治理场域不可避免地增加科层因素的形塑作用。

伴随对中国传统政治认知的深入，我们愈发意识到上述“国权不下县”或“皇权止于县政”认知图景所具有的局限性。尽管科层组织体系以县治为分界点，但是科层任务过程却直接深入基层，构成基层治理的客观实务。新中国成立后，伴随党的农村工作的开展，国家对农村的政策规划以及政府在农村的施政过程等，均意味着国家的科层任务必然进入村干部等基层治理主体的实务议程。概言之，简约治理是贯穿乡村治理的制度主线，但是，农村社会中国家行为的存在意味着简约治理外的科层任务自古至今始终构成影响乡村治理实务的治理机制。

二、新中国成立后乡村治理中简约因素与科层机制的纵向变迁

作为来自传统政治智慧的治理经验，简约治理不仅蕴含约束政府权力边界向基层无限扩张的现代价值，而且显著地具有维持基层自治的价值倾向。所谓“自治”，是指“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。这种价值取向的简约治理同中国传统政治所谓无为而治或消极政治相契合。然而，自中国共产党成立起，便“把解决农业、农民和农村问题作为中国革命、建设、改革和发展的首要问题”，并且根据建设和发展需要制定相应的乡村政策或出台相应的农村规划。在这种积极作为的政治环境中，保证乡村社会的自治精神需要有效延续简约治理的制度逻辑，而推动农村社会的有序发展则不可避免地向乡村治理场域注入科层任务。

（一）以简约治理为基础，以科层任务为支柱的政治整合阶段

新中国成立初期，在赶超型国家战略的总体背景下，为探索中国几千年农业文明“陷入盘旋不进”以致整个社会呈现“历久不变的社会，停滞不前的文化”等特征的破解之道，尤其是为了克服晚晴以来，中国基层社会“一盘散沙”的“总体性危机”，中国共产党积极作为，通过土地革命、集体化改造、政党下乡等“组织方式”，在农村形成了国家与社会合为一体的“总体性社会”。在此格局下，乡村治理的主体——村干部获得生活资料的来源是工分等集体经济的内部分配，而非国家财政的工资等；从生产队到人民公社的基层干部，均为集体经济等组织生活的负责人，承担发展生产和维持秩序等责任。因而，呈现出明显的简约治理特征。但是，村干部等基层干部的行为逻辑实际上几乎完全被以动员政治为核心特征的科层任务所支配，同时构成国家农村战略的执行主体，因而具有显著的科层任务属性。

（二）以简约治理为主体，以科层任务为辅助的资源汲取阶段

人民公社解体后，为避免农村社会出现“治理真空”等治理危机，以基层自主探索为典型特征的重塑乡村治理过程，最终形成了以基层自治为核心特征的治理格局。从1980年广西宜州市屏南乡合寨村成立第一个村民委员会，到1992年全国各省份的农村均基本上建立起村民委员会；从1986年吉林省四平市梨树县北老壕村探索村官直选等民主选举形式，到1994年民政部明确提出民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项制度；从1982年宪法明确村委会等自治组织属性，到1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》出台……最终，党的十七大明确将基层群众自治制度列入中国特色基本政治制度。这一时期的乡村治理具有极为显著的简约治理属性，张厚安将这一时期的政治模式概括为“乡政村治”。尽管这一时期乡村治理的组织机制发生实质性重大转变，但国家仍借助税费汲取维系与农民的紧密联系。这必然意味着村干部以基层群众自治获得乡村治理代理人身份，同时必须承担国家资源汲取等科层任务而具备准官员身份属性。

（三）以简约治理为底色，以科层扩张为趋势的资源输入阶段

2006年，中国全面取消农业税。伴随延续2600年的“皇粮国税”成为历史，国家在农村资源汲取行为的消失意味着乡村治理的制度逻辑必然再次发生重大转变。在后农业税初期，由于乡镇政府无法再从农村获取财政来源，也就无意为农村提供公共服务，其对于乡村的治理转变为“不出事”逻辑；由于乡镇政府无意介入乡村治理，村干部的日常治理也就不再围绕上级意志展开，此时的村干部既缺乏治理资源也缺乏治理积极性，逐渐成为村庄的“守夜人”和“撞钟者”。乡村治理中的“悬浮型政权”格局下，村干部的“国家代理人”和“乡村负责人”双重角色均呈现弱化趋势，但是依然属于消极色彩的简约治理逻辑。

在新的时代条件下，对乡村治理产生实质性影响的是财政资金等公共资源向农村社会的大量输入。2012年，中国特色社会主义进入新时代，以城乡融合发展和乡村振兴战略为核心的政策背景下，国家财政向农村社会的输入呈现显著性增加趋势。比如，2012年，国家用于农林等支出首次超过万亿元；2018年则首次超过2万亿元。从资源汲取到资源输入、从政治控制到公共服务，国家行为在农村社会的转变必然意味着科层任务在乡村治理实务中的增加。在此背景下，科层机制在乡村治理中的扩张成为必然趋势，而资源输入条件下，简约治理与科层机制如何形塑乡村治理，构成我们必须回答的学术课题。

三、“项目下乡”中简约底色与科层任务的关系变迁

在基层治理实践中，国家在农村的政策规划、资源分配和服务供给等几乎均以项目制形式开展。所谓项目，是指“一种事本主义的动员或组织方式”，即在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标。在项目制的具体运行中，国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等共同构成“项目下乡”的任务过程。国家的“项目下乡”改变了村庄治理的资源来源，实现了村庄治理形态从“内向型治理”转变为“外向型治理”。从简约治理与科层机制角度看，“项目下乡”对乡村治理的形塑过程，具体也表现为二者之间的相互影响过程。

（一）“项目下乡”重塑乡村治理的具体表现

“项目下乡”，具体表现为国家行为在农村社会由资源汲取转变为资源输入，其深层次内涵在于中国共产党以积极作为来领导农村社会的现代化进程，并结束几千年来所谓农村和农民“单独对其行为和命运负责”的消极状态。因而，在国家战略的驱动下，国家以项目制和科层制为支撑，附以精细化的指标管理、技术化的考核手段、密集化的监督问责等内容和形式，保障基层治理现代化目标的有效实现。从具体过程看，“项目下乡”可分为普惠型项目对乡村建设行动的引领和竞争型项目对乡村利益格局的形塑。

在普惠型项目下乡过程中，如村庄规划、乡村公共基础设施建设、农村人居环境整治以及农村基本公共服务供给等，为保障项目实施的进程和效果，村干部必然被纳入项目制科层任务体系，从而形塑行政化的乡村治理过程。对此，学界以“行政嵌套自治”来强调行政力量对自治力量的总体性控制，以及自治力量在总体性控制之下的自主空间；“科层为体，自治为用”来描述村委会等乡村治理主体“主动行政化”的做法；甚至以“行政代替自治”来概括乡村治理中“行政包办取代社会动员、行政本位虚化农民参与”等现象。在竞争型项目下乡过程中，地方政府往往会通过“垒大户”的方式将项目资源集中投放到少数几个村庄，将其经营成为“明星村”或“示范村”。竞争型项目的运行极大地重塑了乡村治理格局，使得“乡政村治”格局逐渐转变为“乡村共治”，而乡镇干部及村干部的行为方式由原来向下“要钱”“要粮”转变为向上“跑钱”“跑项目”。

“项目下乡”引导乡村治理告别消极状态并向着积极作为发生转变；但是，项目制形塑乡村治理的结果，极容易出现“基层治理国家化”的局面，即“确立以多中心工作模式为特征的政治动员体系、建设以村级组织行政化为核心的一体化县乡村行政体制以及构建以基层治理技术化为主要内容的层级信息对称机制”。从简约治理与科层机制看，“项目下乡”背景下的乡村治理呈现以简约治理为底色但是科层任务显著扩张的鲜明特征。具体而言，“项目下乡”过程中，以村干部为代表的乡村治理主体，其身份的合法性来源依旧是村落代表人，并为村落共同体的发展承担主体责任；但是，普惠型项目形塑的村治行政化以及竞争型项目中的“向上跑项目”行为等，均将乡村治理过程纳入项目制科层任务体系，呈现科层任务扩张的显著特征。

（二）“项目下乡”形塑乡村治理的实践机制

“项目下乡”为基层自治赋予积极作为导向的同时，也带来了科层扩张的趋势。这体现为对简约治理治理主体的体制吸纳、治理规则的科层挤压和治理逻辑的行政替代三个方面。

1、治理主体的行政吸纳

在项目运作过程中，村级组织、村干部发挥着独特作用。因为村干部作为村庄代言人在“项目进村”中起着关键的中介作用，同时基层组织是影响项目制实践效果的关键变量之一。为保障“项目下乡”的执行效果，需要围绕乡村治理主体，尤其是村干部，进行相应的制度设计，以此解决后税费时代的两个现实问题：一是乡村治理权分散的问题，集中体现为“乡政村治”体制下“政权”和“治权”的矛盾冲突；二是村级组织代理角色弱化的问题，主要表现为村干部的“双重角色弱化”。对此，村支书“一肩挑”和村干部“吃皇粮”成为影响乡村治理的重要探索。

其一，村支书“一肩挑”。在实践中，“没有团结的村委班子，再好的项目不能给，给了也干不成”。为解决“乡政村治”格局下村支部书记与村委会主任之间围绕“行政权”与“自治权”而极易产生的分歧，以及为保证执政党的规划更好地在农村社会得以实现，国家探索“村党支部书记通过法定程序担任村委会主任和村集体经济组织、合作经济组织负责人”。截止2021年，全国村党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”比例已高达达95.6％。“一肩挑”制度建设，将分散的乡村治理权集中于以村支书为核心的党组织，有效增强了治理合力，为乡村承接项目资源下乡奠定了坚实的组织基础。

其二，村干部“吃皇粮”。在“悬浮型政权”背景下，村干部因收入低且任务重而逐渐成为“撞钟者”。为调动村干部的积极性，全国普遍实行依托财政资金建立绩效工资制取代误工补贴制，将其纳入职业化轨道，村干部从而摆脱兼职农民身份成为国家的“员工”。除了将村干部纳入职业化轨道外，基层政府还通过加强对乡村人事任免的控制、通过“村财乡管”把持乡村财政等手段，加强对村级组织的控制，并通过严格的目标责任制、年终考核等形式强化对村级组织的问责。

科层任务扩张使得村干部等治理主体被吸纳进入项目制科层任务体系。这在保障项目制有效执行的同时，也具有一定的负面效果。比如，“村干部的工作变成按规范程序办事，办事留痕，主要工作就是应付上级检查……成为了‘应付上级差事的官僚’”；为既能够争取项目资金，又能够按照项目制度要求使用项目资金，村级组织内部还产生了专门负责跑项目的“政务官”和专门负责项目材料工作的“事务官”的分野。身份特征的简约底色与行政逻辑的科层属性使得其呈现官民二重性特征，使其在“项目下乡”过程中面临科层规则和自治诉求的双重约束，并极容易滋生形式主义作风。

2、治理规则的科层挤压

为避免乡村自利性或自主性对项目资源的侵蚀，国家为运作过程制定了详细的运作细则，项目下乡的同时带来了国家治理规则的下乡。为了准确实现项目意志，国家通过“技术治理”的形式规范项目管理过程。首先，县级职能部门为项目的立项、申报、审核、监督、考核和验收的全过程设置了详细的实施细则，项目运作的全过程因而“有法可依”。其次，大量使用APP、小程序、微信群等电子信息技术提高项目运作过程的规范化、制度化水平，表现为要求村干部等相关主体在项目过程中要填写大量相关的表格、文书等数据文件，试图以此规制乡村社会的自发的“变通”行为，从而做到“有法必依”。最后，建立常态化的监督机制，通过定期汇报、中期检查、终期验收等形式监督项目过程是否严格落实项目规定，对于没有完成的予以纠偏，即“违法必究”。

由于行政规则主导项目运作的过程，村干部除了需要面对大量“对标对表”等科层任务外，越来越习惯通过成立专班、小组等方式，来落实乡村振兴政策要求的各种村庄发展任务，日常村务管理也呈现明显的专项化趋势。然而，乡村社会的治理是熟人社会的治理，是一种以解决问题为导向的“实体治理”。从这个角度来看，“当地人依据当地规则管理当地事”只是简约治理的外在表征，以解决问题为导向的实体主义才是简约治理的精神内核，这也是数千年来简约治理能实现有效治理的实质。同样，国家推行项目下乡的目的在于解决农村公共产品匮乏的问题，但是由于项目自身的事本主义逻辑追求形式合理，因而在实践中项目治理过程扭曲、异化了国家意志，成为了追求过程上“合法合规”的“形式治理”。

3、治理逻辑的行政替代

国家本意通过项目形式绕过科层制将项目资源直接输送到基层，但由于项目本身是一个严密的技术体系，必须依靠专业人员才能运行，因而项目在反科层的同时又依附于科层制体系。表现为，其一，行政目标主导项目规划。项目的投放是政府自上而下“发包”和村庄自下而上“抓包”的双向互动过程，但是这一过程主要是由政府意志主导的。从政府方面看，受到自利性的驱动，基层政府会倾向于将项目资源集中投放到有利于“树亮点”的村庄，打造政绩工程；从村庄方面看，村干部会综合利用社会关系网络向上争取项目，不过这种争取是建立在迎合政府发展规划的基础上。其二，行政意志主导项目运行。项目进村落地后主要由县级职能部门招标的公司进行建设。这一过程中会受到乡村主体自利性的侵蚀，由此导致的项目受阻，不仅会增加项目成本，政府还要面临问责压力。比如，项目运作过程中可能需要村干部摆平“钉子户”，基于任务导向和效率追求，村干部更倾向于通过利益摆平的方式解决问题。其三，政绩思维导致项目后期维护缺位。项目具有临时性、阶段性的特征，这一过程的结束以是否完成“明确预期目标”为标志。即项目在村庄“景观化地呈现出建设效果”通过验收后，其运作就完成了。但是，项目的后期维护如何得到保障，却很难纳入项目制的过程函数。

四、结论

简约治理是帝制时代的中央政权在财政能力有限和信息能力不足等国家能力受限情况下为实现对基层的政治控制而设计的行政框架，构成中国基层治理的历史底色。在现代政治中，简约治理因警示全能型政府在基层的形成以及保存基层自治精神等政治价值而构成有效的治理策略和治理理念。然而，伴随现代国家的建构过程，基层发展等公共事务被纳入国家施政议程而不再局限于社区范畴，乡村治理过程被纳入国家科层任务体系成为不可避免的必然趋势。“项目下乡”所形塑的乡村治理，呈现治理主体的体制吸纳、治理规则的科层挤压和治理逻辑的行政替代等科层化趋势。这种科层扩张的负面影响启示我们保留并维持简约治理的历史经验和现代智慧。

简约治理和科层机制是影响中国乡村治理的两种制度逻辑。从现代政治价值看，简约治理蕴含有限政府和社会自治等价值，而科层机制则构成有为政府的政策工具。在不同的发展阶段，因乡村治理的现实需求，简约治理和科层机制会呈现此消彼长的变化趋势。然而，只要村干部身份合法性的程序来源是基于基层群众自治制度，且村干部的行为取向是谋求乡村共同体的发展，中国乡村治理的简约底色就不会改变；科层机制结束了几千年来乡村治理的消极政治属性并赋予乡村治理积极作为的时代特征，同时为国家的乡村战略提供工具支持。在“项目下乡”背景下，如何保障国家规划和公共财政等“项目资源”在农村社会的有效落实同时避免科层机制的固有弊端，如何激励乡村治理主体积极作为同时保证其发展乡村共同体的主动性和能动性，成为需要我们进一步回答的学术课题和实践任务。

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作者简介：

刘洋（1997-），男，汉族，山东济南人，中国海洋大学国际事务与公共管理学院政治学理论硕士研究生，政治学学士，研究方向为基层治理。联系电话：17860706811。邮箱：3447785961@qq.com。通讯地址：山东省青岛市崂山区松岭路238号中国海洋大学国际事务与公共管理学院；邮编：266100。