摘要：近年来，国家为培育和发展住房租赁市场采取了系列措施，并取得一定成效，但由于租赁行为存在交易周期长、交易环节多、交易流程复杂等特点，使得我国对租赁市场的监管难度仍较大。为提升政府部门的监管能力，本文先对租赁市场面临的新形势进行分析，再结合租赁市场发展现状，指出当前仍存在行业制度体系不完善、管理体制机制不健全、租赁市场监管不到位、企业运营行为不规范等典型问题。为破解制约租赁市场规范化发展的难题，接下来，本文又以问题为导向，先借鉴国外发达国家以及国内发达城市的租赁市场管理经验，再结合我国租赁市场的特殊环境，针对性地提出了完善租赁市场制度体系、健全租赁市场体制机制、搭建一体化监管服务平台、发挥行业协会支撑作用、降低租赁企业运营成本等措施，作为提升政府部门监管能力和水平的手段。

关键词：新形势  住房租赁  监管能力  对策建议

住房租赁市场作为房地产市场的重要组成部分，其健康发展对于保障居民居住权益、推动房地产市场平稳运行具有重要意义。近年来，随着我国住房租赁市场不断向前发展，多地开始出现住房租赁企业“暴雷、跑路”的现象，严重扰乱了市场正常秩序，也导致产权人与承租人遭受了不同程度的财产损失。2019年，国家为保障租房群体合法权益，由住建部联合相关部门先后印发了《关于整顿规范住房租赁市场秩序的意见》、《关于加强轻资产住房租赁企业监管的意见》等文件用于规范租赁市场秩序。从政策落实效果看，因受各种客观因素影响，相比发达国家，我国对住房租赁市场的监管能力仍处于较低水平。因此，为切实规范租赁市场秩序，进一步提升政府部门的履职监管能力，本文拟通过对当前住房租赁市场的现状及问题进行分析，以期找出提升住房租赁市场监管能力的措施。

1.租赁市场发展新形势

1.1国家支持发展租赁市场

近年来，党中央、国务院高度重视培育和发展住房租赁市场，为有效解决新市民、青年人和其他特定群体的住房问题，陆续作出了系列重要决策部署。2015年中央经济工作会议，首次提出建立“租购并举”的住房制度。2016年5月，国务院办公厅印发的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》又明确提出要培育和发展住房租赁市场。2017年，党的十九大报告进一步提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。到了2019年，为切实促进租赁市场发展，住建部、财政部分别确定24个城市作为住房租赁市场发展试点城市，以3年为试点期限，按城市规模每年给予6至10亿元不等的奖补资金用于地方培育和发展租赁市场。

1.2市场主体积极参与租赁市场

根据贝壳研究院数据，预计到2030年我国租赁人口将超3亿人，租赁市场交易规模将超过4.6万亿元[1]。在市场潜力和奖补政策的双重吸引下，除已有的房地产中介机构外，越来越多的社会企业开始参与住房租赁市场的发展。企查查数据显示，截止2024年5月全国经营范围包含“住房租赁”的企业已发展到146.4万家，其中近5年内就新增了28.33万家。从住房租赁企业的背景来源看，主要来源于5个方向：一是拥有房地产中介机构背景的企业，如链家旗下的自如寓公司；二是拥有国企背景的企业，如重庆地产集团成立的渝地辰寓公司；三是拥有银行金融背景的企业，如建设银行成立的建信住房公司；四是拥有房地产开发背景的企业，如万科公司旗下的万科泊寓公司；五是无任何行业背景的新设企业。从自持房屋规模看，上述企业还可以划分为轻资产、中资产、重资产3类企业。

2.发展过程面临的问题

2.1行业制度体系不完善

我国租赁市场起步相对较晚，目前国家虽采取了系列措施大力发展住房租赁市场，但至今国家层面仍没有专门的住房租赁法律法规出台。在已印发的租赁管理文件中，作为法规性文件的《城市房地产管理法》，虽规定了租赁登记备案制度，但并没有明确租赁合同登记备案的效力，使登记备案制度“形同虚设”[2]；作为部门规章的《商品房屋租赁管理办法》，因法律层级较低，也难以满足住房租赁活动管理的需要。同时，随着住房租赁市场的发展，还逐渐暴露出现有规章制度不能完全应对当前租赁市场上出现的新情况、新问题。鉴于当前法律法规滞后且不完善的情况，住建部于2020年9月面向社会就《住房租赁条例（征求意见稿）》征求了意见，但至今仍没有正式印发实施，使地方开展各项租赁管理工作始终处于缺乏上位法支撑的局面。

2.2管理体制机制不健全

住房租赁市场的管理涉及住建、公安、市场监管、税务、网信等多部门，这些部门在住房租赁市场管理中扮演不同的角色。从横向来看，由于住房租赁行为和租住人群较复杂，且目前各部门对租赁市场的管理均缺乏有效抓手，造成多数部门不愿主动参与租赁市场管理，甚至可能还存在工作推诿现象。实际工作中，部门间主要依靠市场专项整治建立起了临时性工作联动机制，并没有形成常态化的联动机制。从纵向来看，住房城乡建设部门是住房租赁市场的行业主管部门，虽承担着制定相关政策、规范市场秩序的职责，但在房屋租赁管理机构的设置上并没有跟上租赁市场的发展，只有少数地方设置了独立的租赁管理机构，并配置了相应人员，而更多还是由住建部门的某一科室（人）一并承担，造成要系统全面开展租赁市场管理工作非常困难。

2.3租赁市场监管不到位

住房租赁市场由市场主体、租赁房源、租赁行为三部分组成，在现有监管手段下，各地的监管重点更多放在了市场主体行业准入环节，即房地产中介机构应当办理机构备案手续，住房租赁企业应当办理企业开业报告手续；而对租赁房源、租赁行为的监管，则因管理难度大、缺乏有效手段等原因，只能顺势采取柔性监管。在这种监管模式下，企业取得租赁市场的准入资格后，就不再具有主动报告日常经营行为的驱动力，政府部门要准确掌握企业的租赁房源委托、租赁房源发布、租赁合同签订、租金押金支付等经营行为就变得异常困难。在履行市场监管职责时，政府部门往往会因缺少租赁信息而无法实现对租赁市场的事前事中事后全过程监管，要想了解市场存在的问题及运营状况，更多只能通过老百姓的投诉举报、市场专项整治以及日常监管巡查等传统方式。

2.4企业运营行为不规范

随着越来越多的企业参与租赁市场经营，房地产中介机构、住房租赁企业内部间的竞争也变得越发激烈。部分企业为抢占市场先机，谋求迅速扩大经营规模、快速实现资金回报，开始采取一些有悖于市场正常规律的运营模式。目前，房地产中介机构暴露的不规范行为主要是发布虚假房源、赚取租金差价等；而住房租赁企业暴露的不规范行为主要是利用“高进低出、长收短付、租金贷、装修返租”等方式，借机建立“资金池”违规挪用资金[3]。对于那些抗风险能力较弱的轻资产和中资产住房租赁企业，一旦超负荷建立“资金池”，极易出现经营困难、资金链断裂等情况，给租赁当事人造成严重损失。具体表现形式有如下两种：一是以高于市场价先争抢到优质房源，再以低于市场价快速转租，期间利用房东与租客间的信息不对称，错配租金支付期限，经反复循环操作后形成“资金池”。而对于不能一次性支付租金的租客，则诱导其申请“租金贷”以达到一次性获得租金的目的；二是向房东承诺高租金回报，再诱导其出资委托装修房屋，待收到装修款，采取拖延装修工期或采用劣质装修材料等方式蒙骗房东，一旦完成“资金池”建立，再以“经营不善”为由，拒绝或延迟履行合同。

3.国内外监管经验借鉴

3.1国外发达国家经验借鉴

发达国家的住房租赁市场发展已有数百年历史，以日本和德国为例。在立法方面，德国坚持立法先行原则，注重发挥法律在市场治理中的作用，形成了覆盖租金管制、解约保护、居住品质提升、租售同权等的住房租赁法律体系[4]，在德国租房与买房在享受公共服务方面均无差异。主体管理方面，日本建立了“宅建士”制度，以提高从业门槛，限制机构盲目扩张，要求从事住房租赁业务的人员需通过全国统一考试，并取得“宅建士”从业资格证[5]。同时，为规避违约、欺诈风险，还建立了营业保证金制度和租赁保险制度[5]。租金管控方面，德国的住房机构和住房管理协会会定期制定并发布《房屋租金参照表》，租金超过指导价格50%，则认为房东违法；同时还制定了租金涨幅约束制度，三年内房租涨幅不得超过15%，否则房东将面临处罚[6]。稳定租赁关系方面，《德国民法典》明确租赁合同以不定期为主，对承租人解除租赁合同无限制，但对出租人制定了严格的约束条件[7]。

3.2国内发达城市经验借鉴

发达城市的住房租赁市场基础条件较好，加之经过3年的市场培育，使整个体系都得到了进一步完善，以试点城市上海和成都为例。国家层面还未正式颁布《住房租赁条例》时，上海依托试点期积累的经验，已率先颁布了《上海市住房租赁条例》用于规范租赁市场。条例从立法的角度对部门间职能职责划分、住房租赁企业和房地产中介机构管理、租金监管账户开设以及合同网签备案责任主体等提出了明确要求，并就不遵守管理规定应承担的责任也进行了明确。除此之外，上海还配套印发了系列文件，用于推动条例内容尽快落地实施。作为四川的省会城市成都，从官网信息来看，目前也正在抓紧推动地方租赁立法，现已完成了《成都市住房租赁条例（草案）》起草等相关工作。在租赁体系建设其他方面，成都市住建局内部设立了专门的房屋交易租赁管理处，负责承担住房租赁相关政策拟订、住房租赁市场培育和发展、住房租赁市场监测管理、租赁平台建设管理等工作。同时，为更好地支撑辅助行政处室以及依托信息化手段加强租赁市场管理，成都市还单独成立成都市房屋租赁服务中心，并对原住房租赁交易服务平台进行了全面优化升级改造。

4.对策与建议

4.1完善租赁市场制度体系

在法律依据缺乏的背景下，开展住房租赁市场监管容易遭到被监管对象的各种质疑和反对[8]。从德国等发达国家的成功经验来看，立法先行非常必要，通过系列法律法规的制定和实施，能够有效确保租赁市场公平稳定，同时也能最大程度保护承租人权益。目前，相比发达国家，我国的法律法规制定还比较滞后，结合我国租赁市场特殊的环境，从国家层面应尽快出台《住房租赁条例》用于规范出租人、承租人、租赁企业、房地产中介机构等主体的行为，并明确相应处罚措施。作为地方政府不能一味采取“等”、“靠”等方式，在条件成熟的情况下，应学习发达城市可先行起草地方性《住房租赁条例》，争取在城市中作出示范模范作用。除了租赁专项立法外，国家和地方还应同步完善各类其他管理制度，如：从业准入登记制度、租赁保险制度、租金指导价格制度、租赁金融监管制度、租赁市场信用管理制度等，以及建立相关行业标准，如：出租房屋安全标准、租赁住房装修改造标准等[5]。

4.2健全租赁市场体制机制

住房租赁市场管理仅仅依靠单部门难以达到预期效果，需要建立起综合监管与行业监管相配合的联合监管机制。在综合监管方面，应尽量通过租赁立法的方式明确细化各部门的职能和责任边界，要避免出现职能重叠和责任模糊的情况。同时，为确保各部门履行监管职责时，能形成最大的工作合力，应建立起一个联席会议制度来推进部门间合作常态化；另一方面，还应建立起信息共享机制，让各部门均能实时共享到租赁市场第一手信息，以便对市场出现的各种问题作出及时响应。在行业监管方面，对于租赁市场较发达的城市，住房城乡建设部门应从上至下设立延伸至区县一级的住房租赁市场管理机构，并配备足够的人员和经费。同时，还要进一步将租赁的管理服务工作下沉到基层，要依托镇、街、社区、物业的力量和优势，逐步将住房租赁管理真正纳入社会综合治理范畴，实现住房租赁网格化管理[9]。

4.3搭建一体化监管服务平台

住房租赁市场频繁出现“发布虚假房源、恶意克扣租金押金、违规使用租金贷、强制驱逐承租人”等违法违规行为，最主要的原因是各市场主体的租赁行为长期游离于政府监管之外。2019年住房城乡建设部等6部委印发的《关于整顿规范住房租赁市场秩序的意见》就明确指出“直辖市、省会城市、计划单列市以及其他租赁需求旺盛的城市应当于2020年底前建设完成住房租赁管理服务平台”。各重点城市要抓住当前租赁市场发展的窗口期，尽快建立起租赁房源、从业主体等基础数据库，并同步打造集机构备案、房源委托、房源核验、房源发布、合同签订、合同备案、租金押金监管、信用评价等功能为一体的住房租赁监管服务平台，引导督促全部从业主体直接或间接通过平台完成所有租赁活动。政府部门则要利用平台的租赁信息，加强市场监测分析，以监测结果作为下一步制定市场监管政策的依据。

4.4发挥行业协会支撑作用

行业协会在促进社会经济发展、加强行业自律、创新社会治理等方面具有不可替代的作用，它既是政府与社会企业间的桥梁和纽带，也是政府提升行业治理能力的得力助手。作为租赁行业的纽带，协会要帮助企业及时了解政府的政策导向和市场监管动态，要将企业的运营情况和诉求及时反馈给政府部门，促进住房租赁市场政策不断完善，推动租赁行业有序向前发展。作为政府的管理助手，协会要协助政府部门抓紧建立住房租赁行业信用评价体系，并依托住房租赁监管服务平台分别对房地产中介机构、住房租赁企业以及从业人员赋予唯一的“企业码”和 “人员码”，通过“码”串联起企业和人员的所有行为，经综合评价后实施分类监管[2]。另一方面，协会还要逐步探索建立失信交易行为的监管制度，明确失信行为范围、失信惩戒机制以及信用修复机制等，以此加强信用管理。对某些存在潜在风险的企业，协会更要及时发布风险提示，提醒房东和承租人及时采取有效措施防控风险。

4.5降低租赁企业运营成本

受“重购轻租”住房消费理念的影响，使我国住房租赁市场的发展一直存在短板，无论是重资产企业、中资产企业还是轻资产企业都面临着资金回收期长、利润率低等问题[10]。在此情况下，部分企业为快速获得高额回报会采取一些违法违规行为，这在一定程度上就增加了租赁市场监管难度。为让企业对租赁市场充满信心，并自觉遵守租赁市场交易规则，政府部门除了健全租赁市场制度体系、体制机制外，还需为企业营造更加可持续发展的市场经营环境，主要通过降低企业各项经营成本来间接提升收益率。土地供应方面，以低于市场价面向租赁企业出让租赁用房建设用地；财税支持方面，提供更加优惠、覆盖面更广的税收优惠政策，同时为持续巩固租赁试点成果，建议地方财政配套一定金额持续开展奖补引导；金融贷款方面，鼓励金融机构向租赁住房自持主体提供长期贷款，同时加快建立成熟的住房租赁证券化REITs产品 ，并推动公募 REITs 试点，为企业提供新融资渠道[11]。

参考文献：

[1] 梁宇宇. 新人口结构下长租房市场发展研究[J]. 中国房地产，2022（22）：8-12.

[2] 殷昊. 规范发展租赁市场构建稳定租赁关系[J]. 上海房地，2022（9）：2-7.

[3] 肖雯瑞，林利玲. 住房租赁领域违法违规行为及对策研究[J]. 中国房地产，2023（9）：27-29.

[4] 傅剑，丁诗缨. 住房租赁市场监管的国际经验及启示[J]. 浙江工业大学学报（社会科学版），2023，22（3）：316-322.

[5] 陈立中，徐声星，陈新政. 发达国家住房租赁市场管理的成功经验及对我国的启示[J]. 当代经济，2019（12）：130-132.

[6] 毛馨卉，周璞，侯华丽，张惠. 住房租赁体系建设的国际经验与启示[J]. 中国国土资源经济，2022（10）：60-66.

[7] 王明珠，宋梦美. 德国住房租赁合同对承租人权利保护及其借鉴[J]. 中国房地产，2021（10）：33-36.

[8] 曾辉，马知瑶，虞晓芬. 主要发达国家租赁住房租金管制的逻辑、模式及效应[J]. 中国房地产估价与经济，2023（4）：17-23.

[9] 杨玲. 重庆住房租赁市场短板与对策[J]. 中国房地产，2021（21）：29-32.

[10] 梁宇宇. 专业化、机构化住房租赁企业发展研究[J]. 中国房地产，2018（10）：67-70.

[11] 赵然，邹永洁. 我国住房租赁市场发展及金融财税政策研究[J]. 住宅产业，2021（5）：99-103.

作者简介：李让恩，男，硕士研究生，高级工程师，研究方向：土地利用规划、国土整治规划、房地产交易、不动产登记等。