摘要：我国城市发展模式正从大规模增量建设转向以存量更新为主的新阶段。随着住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确提出“留改拆”并举的更新原则，标志着城市更新进入强调有机更新、内涵提升的高质量发展时期。在此背景下，具有政策资源双重优势的国有企业和中央企业（以下简称“国央企”）正成为城市更新的主力军。国央企的深度参与改变了传统城市更新的开发逻辑，更在产城融合、历史保护、民生改善等方面探索出新的实施路径。基于此，文章就国央企在城市更新项目市场开发中的模式创新与实践探索，展开了相关研究，以供参考。

关键词：国央企；城市更新项目；市场开发；模式创新

引言：

当前城市更新存在的矛盾在于如何平衡经济效益与社会效益。一方面，更新项目普遍存在投资周期长、收益不确定等市场性难题；另一方面，又必须兼顾历史文化保护、居民安置等公共利益诉求。国央企凭借其独特的政企双重属性，在破解这一难题上具有天然优势。本研究通过系统梳理国央企在城市更新中的模式创新，旨在为建立具有中国特色的城市更新体系提供实践指引，同时也为其他市场主体参与城市更新提供可借鉴的协作范式。

一、国央企参与城市更新的现状

（一）政策驱动下的主导地位日益凸显

中央政策引导：中央层面，“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，住建部相继出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件，为开发模式划定政策红线，规范行业发展。

地方政策支持：地方政府通过专项债、土地置换等工具为国央企提供支持。例如，上海城投在黄浦区老城厢改造中，利用市级财政补贴平衡安置成本，实现历史风貌保护与商业开发的协同，体现地方政策助力。

国央企角色与模式转变：许多项目通常带有明显的政策试验属性，国央企既承担着落实国家战略的职能，又要在市场化运作中探索可持续路径。其参与模式已从早期的“代建代管”升级为“策划—投资—运营”全链条介入，在市场化运作中探索可持续发展路径。

（二）资源整合能力构建竞争壁垒

相较于民营房企，国央企在资金、土地、产业等要素的调度上展现出显著优势：（1）依托低成本融资渠道，如发行REITs或政策性银行贷款，可以有效缓解更新项目长周期、低回报的现金流压力，为项目持续推进提供资金保障；（2）通过行政协调破解产权难题，如广州珠江实业在荔湾区旧城改造中，联合街道办搭建居民协商平台，以“共有产权”方案解决历史违建确权问题，推动项目顺利开展；（3）在产业资源导入上，国央企的央企背景成为吸引优质企业的关键，如华润置地在深圳湖贝片区改造中，提前与华为、大疆等科技企业签订入驻协议，以产业落地反哺区域价值提升。

（三）模式创新仍受制于制度性瓶颈

尽管国央企在城市更新中表现活跃，但现行制度框架仍制约其创新空间。（1）土地管理法的滞后性导致“协议出让”“定向招拍挂”等灵活供地方式难以普及；（2）收益分配机制亦未成熟，部分项目因缺乏合理的溢价回收制度，陷入“政府要民生、企业要利润”的僵局；（3）国央企内部考核机制偏向短期化，与城市更新所需的 10—15 年运营周期存在矛盾，部分企业为规避风险倾向选择“短平快”的棚改模式，而非真正意义上的有机更新。

二、市场导向下的模式创新与实践策略

（一）联合开发模式

在城市更新项目中，国央企正通过联合开发模式突破传统政府主导或纯市场化开发的局限，形成多方利益共享机制，通常表现为“政府引导+央企操盘+民企参与”的协作架构。

案例 1：上海虹口区瑞虹新城项目由中海地产与上海城投联合开发，政府负责土地整理与政策支持，企业主导资金投入与市场化运营，最终实现老旧社区向综合商业体的转型。联合开发的核心在于风险分摊，政府以土地作价入股降低企业前期成本，企业则通过配建保障房、公共设施等方式履行社会责任。

案例 2：广州琶洲数字经济试验区进一步创新，采用“央企+地方国企+科技龙头”的联合体模式，由保利发展、广州城投与腾讯共同开发，既确保产业定位符合区域规划，又借助市场化力量提升运营效率。此类模式需在合作协议中明确退出机制、收益分配及风险应对条款，避免后期权责不清导致的开发停滞。

（二）“投建运”一体化模式

区别于传统“建设-移交”模式，国央企正通过“投资-建设-运营”一体化策略延长价值链，从一次性开发转向持续性收益。如华润置地在深圳大冲村改造中采用这一模式，前期投入资金完成拆迁安置，中期主导综合体建设，后期自持商业与写字楼运营，形成租金、服务、资产增值的多元收益闭环。一体化模式的竞争力在于全周期成本控制，企业可在设计阶段预埋运营需求，如提前规划智慧停车场、新能源设施以降低后期改造成本。

（三）资产证券化驱动

面对城市更新项目投资大、周期长的痛点，国央企积极探索资产证券化工具实现轻资产化运作。首批保障性租赁住房REITs中，深圳人才安居集团将 4 个更新项目打包发行，募集资金 42 亿元并反哺新项目开发，形成“投资-退出-再投资”的良性循环；上海城投则创新采用“PPP+ABS”双轨模式，在黄浦江两岸更新中，先以PPP引入社会资本完成建设，再通过资产支持证券化提前回收资金。

此类金融工具的运用可以缓解资产负债压力，也吸引了保险、养老基金等长期资本进入城市更新领域，如中国人寿斥资 30 亿元入股苏州工业园区更新基金。但当前的障碍在于法律与税务配套不足，如REITs分红征税重复、底层资产产权登记繁琐等问题，亟需政策层面优化以释放更大潜力。

（四）参与式规划

为化解更新过程中的社会矛盾，国央企逐渐从“闭门设计”转向开放式的参与式规划。如成都兴城集团在猛追湾片区改造中，联合高校、社区居民举办 30 余场听证会，将菜市场保留、老茶馆升级等民意诉求融入方案；如广州珠江实业在永庆坊二期开发中更进一步，建立“设计师 + 商户 + 原住民”工作坊，由多方共同投票决定业态布局，既保留西关文化底色，又引入网红书店、文创工作室等新元素。

（五）数字化赋能模式

从BIM建模到元宇宙预演，数字化技术正深刻改变城市更新的实施方式。如中建科工在深圳坂田街道改造中，运用城市信息模型平台整合了地质、管网、人口数据，最终工期缩短 8 个月；如上海临港集团搭建的“数字孪生园区”，通过物联网设备实时监测人流动线，动态调整了商铺租金与公共空间的布局。

三、结语

当前实践表明，市场化创新与公共利益并非对立，而是可以通过制度设计实现共生，无论是联合开发中的风险共担，还是参与式规划中的多元共治，均体现了这一逻辑。然而，制度性瓶颈与技术鸿沟依然存在，因此需要更开放的政企协作机制、更科学的金融工具以及更包容的社会参与框架。国央企的探索除了关乎单个项目的成败，也将为中国特色城市更新范式提供重要样本，其重心仍在于如何以市场化手段实现“人民城市”的价值归宿。

参考文献：

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