摘要：基层政府编外用工改革是精简行政组织结构、推进政府依法行政和增强政府行政效能的应有之义。目前，各地区对编外用工改革的态度和实践良莠不齐，要么简单“一刀切”，要么“按兵不动”等待上级下发明确指令。编外用工改革隐忧不断，亟需以系统观念为指导对基层政府编外用工改革进行整体性解读，打通编外用工改革进程的难点堵点，形成回应实践疑难杂症的普适性方案。

关键词：系统观念；基层政府；编外用工

一、问题提出

习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上做出“要稳妥有序规范编外用人管理”的工作要求，针对编外队伍的“瘦身”“健身”信号越来越明确。近年来，编外人员规模持续扩张，甚有赶超编内人员之势，引发了基层政府财政成本、治理效能和人力资源管理等方面的新问题。编外用工改革成为增强基层政府行政效能和降低基层政府行政成本的关键举措。

回溯学界，既有研究或通过文献梳理阐释编外用工的发生与发展逻辑；或对个案进行分析归纳，揭示基层政府编外用工的困境。这些研究为本文提供了丰富的科研资源，但碎片化、模块化表征致使研究成果过于“聚焦”，“一对一”的指导方案和不成体系的实践经验成为系统性改革的阻梗。

党的二十大强调“必须坚持系统观念”。我国正处于百年未有之大变局，坚持好、运用好系统观念和方法是推进党和国家事业全面发展的关键。鉴于此，本文以系统观念为指导，对改革行动进行整体性解读：首先，从政府和编外群体视角理清编外用工的存续逻辑；其次，揭露编外用工在“准入-履职-管理”全过程链条中的现实制约；随后结合现阶段实际情况预判改革进程中的潜在忧虑；最后，追根溯源提出系统性的改革思路与方案。

二、文献回顾

目前学界从理论和实践两个层面对编外用工改革进行探究，虽有所丰富和发展，但呈现碎片化样态。既有研究创建出两条路径：编外用工的存续逻辑研究、问题及对策研究。

1.编外用工的存续逻辑

编外群体是在什么样的契机下产生的？又何以持续扩张？学界对此做出了回应，可以归纳为三种解释：第一，文化视角下的沿古至今。“白员”[1]、胥吏[2]等是编外人员的早期雏形，“官吏分途”的传统官僚体系也成为编外人员扩张的重要文化依据。[3]国民党时期的行政机构也出现了正式官员少、雇佣非正式人员的情形。[4]第二，制度视角下的制度变迁。编外用工是结构性缺编的产物，[5]编制刚性约束和自主性扩张、治理压力下的矛盾[6]、信念及行为机制也是导致编外队伍膨胀的重要因素。[7]第三，功能主义视角下的有效治理。政府雇员有助于政府完成繁杂的工作任务，且具有一定的灵活性。[8]

2.编外用工的问题及对策

编外用工属于非正规就业范畴，[9]在长期辅助编内人员执政过程过暴露出诸多问题。既有研究大致从编外人员的规范管理、政策执行两个方面入手展开讨论。关于规范管理，招录制度不健全、招聘部门自由裁量权大[10]、管理机构不明确[11]、职责不清晰[4]、管理制度不规范不健全[12]等问题。关于政策执行，编外人员存在变通执行、象征性执行[13]等问题。针对编外用工所招致的问题，学者们各抒己见。一方面要规范编外人员管理，[5]另一方面要转变政府职能，以政府服务外包[14]的形式提升管理效率。

现有研究分别从理论分析和实践探索双渠道形成了聚焦于编外人员的进入、管理研究，为本文研究提供了丰富的科研资源，但呈现出理论层面碎片化和实践层面片面性特征。部分地区简单地将机构改革等同于编制改革，忽略了编外人员这一特殊群体。既有研究对此类问题关注不足，加之各研究子域相互独立，无法对编外用工改革形成系统性认知，很难肃清改革实践的障碍。

三、基层政府编外用工的存续逻辑

编外人员为何普遍存在且规模日益膨胀？要想从本质上回答这个问题，需要从基层政府、编外群体和编内群体三个视角综合考量各相关主体的利益诉求。

1.基层政府视角

（1）编外用工的必然性。政府雇佣编外人员的初衷是解决基层政府“职能无限”与“编制有限”这对主要矛盾，缓解基层政府人少事多的压力。“职能无限”使得基层政府工作量大。基层政府工作量本来就大，随着政府职能转变工作量逐渐加大，劳动密集型的管理和服务工作占用了大量人力资源。“编制有限”使得基层政府编制规模难以满足实际工作需要。严格来讲我国公务员的数量偏少，[15]编制纵横分配结构不合理，与此同时上级政府借调行为的“软压力”，将“人少”的压力施加到基层。

（2）编外用工的必要性。编外用工既是文化惯性驱使下的沿古至今，也是维护和巩固政府合法地位的治理手段。在文化惯性层面，编外用工古已有之。古时的白员、胥吏、计划经济时期的政府“临时工”，[16]这些不同的称谓都是当下编外人员的前身。在地位巩固层面，一方面，政府通过招录编外人员方式来扩大行政影响力，不乏视为政府稳固其合法地位和社会基础的有效手段。另一方面，编外用工舒缓了失业给社会造成的负面影响和压力，在一定程度上维护了社会和谐稳定。

2.编外群体视角

编外人员工资待遇与付出劳动不对等，晋升空间受限，为何越来越多的人削尖脑袋甚至不惜“走后门”也要挤进编外队伍？

从“有形”层面来看，编外用工给劳动者创造了就业机会。结合编外人员的教育水平、素质能力、职业规划等综合条件，可将编外人员大致分为两类：资质优越型和资质平庸型。关于资质优越型，这类群体将编外岗位视为职业跳板，期望更快向公务员队伍靠拢。关于资质平庸型，这类人员一般是依靠关系网络的灵活运作才得以进入体制内。

从“无形”层面来看，编外岗位满足了编外人员心理上的期许，创造了隐性福利。一方面，编外用工给编外人员提供了在体制内工作的机会，满足了编外人员对体制的渴望；另一方面，在体制内工作的“体面感”满足了编外人员的虚荣心，其社会地位在无形之中亦有所提高。更重要的是，编外人员利用工作之便搭建的人脉网络有助于解决现实困难。

四、基层政府编外用工的系统性问题

秉持系统观念，以编外用工的“准入-履职-管理”完整链条为路线揭示编外用工面临的系统性难题。

1.准入环节—增量失控

准入环节是编外用工的起点，招聘质量和数量直接影响后续管理效果，该环节涉及增量失控问题。

我国地方政府一直处于“委托-代理”关系之中，编外用工由基层政府全权处理，招聘条件、招聘数量、招聘流程等具体规则均由基层政府主导，上级对此缺乏有效监管，主要表现为监管主体模糊、监管内容空泛、监管方式单一。

监管不足导致编外用工的招录问题层出不穷，归纳为招录数量和招录质量两方面。一是招录数量问题。一方面，上级的“完全信任”拓宽了下级的自主发挥空间，编外人员招录数量较实际需求量虚高，造成基层政府机构臃肿。另一方面，上级缺乏对基层政府编外用人情况的实时统计，无法实施合理的总量控制，在一定程度上加重了人员冗余症状。二是招录质量问题。基层政府对编外用工的自由裁量权加速了官场“入世”文化的传播，“走后门”的人事腐败现象频发，致使编外人员能力素质参差不齐，造成人力资源供给与岗位需求严重错位，有悖招录编外人员的初衷。

2.履职环节—存量失效

履职环节是招录编外人员的目的，涉及编外人员存量失效的问题。准入环节造成的机构臃肿和编外人员能力参差问题引发了编外人员“慢作为”、“乱作为”的不良行径，削弱了基层政府的治理效能。

“慢作为”这一现象缘起两点：一是主观层面上编外人员心存“摸鱼”的侥幸心理。基层政府编外人员众多，人力资本供给与任务执行需求的错配造成人浮于事的表象，致使编外人员办事拖拖拉拉。二是客观层面上编外人员能力素养不足。由于学识宽度和广度的限制，部分编外人员无法按时完成组织分配的任务，贻误群众办事时机，耽误群众生产生活。

“乱作为”现象一般存在于执法任务与人民群众切身利益紧密相关的综合执法部门。一方面，编外人员能力素养参差不齐，在化解执法矛盾的过程中可能存在消极执法、违规执法、暴力执法的行为。另一方面，部分编外人员未能遵守“依法办事”原则，为完成任务“不择手段”。以自利为目标，通过不正当行为向上隐瞒欺骗组织，向下搪塞压迫群众，政策执行偏差严重损害政府和群众的利益。

3.管理环节—配置失衡

管理环节是编外队伍高质量发展的核心与保障，存在资源配置失衡问题，归根到底是“谁来管”和“如何管”的问题。

关于“谁来管”的问题，即编外用工应该由哪个机构或部门来进行统一集中管理？编外用工的自主性造就了管理部门的灵活性和多样性，形成了要么无人管，要么多人管的局面。职权不清、管理主体模糊致使监督质量难以保障，政策执行效率可能大打折扣。在治理压力的裹挟下，基层政府若选择聘用更多雇员，最终将形成机构过度臃肿的连锁反应。

关于“如何管”的问题，主要表现为缺乏完善的管理体系。基层政府虽然对各项管理制度的制定有所作为，但制度体系不健全却是事实。编外队伍规模庞大，仅靠人来管理恐怕“难以服众”，需要制度的刚性约束来加持，坚持“法治”与“德治”相结合才是编外用工高质量管理的关键。第一，薪资制度不合理。编外人员工资制定既未参考市场规则，也未采用“以岗定价”，缺乏科学依据和政策依据。第二，激励制度不完善。编外人员的绩效考核标准固化、考核方式单一、考核指标随意、晋升渠道狭窄甚至闭塞等问题凸显。第三，培训制度不完备。现行编外用工培训制度无法满足不同职能部门的个性化需求，而且用人单位不愿意花时间花精力专门组织岗位培训。

五、基层政府编外用工改革的潜在忧虑

编外用工问题是中国特色行政体制沉积已久的“老毛病”，改革不能一蹴而就，要把握好速度和力度。本文尝试分析编外用工改革的潜在风险，将其归纳为“行政压力回潮”和“社会压力挑战”，希望给各地改革实践打好“预防针”。

“行政压力回潮”是对基层政府而言的。编外用工改革稍有不当会。随着改革的推行，基层政府“事多”的症结并未疏通，“人少”的弊端反而再次暴露。前文对“人少”的原因进行了探讨，这些因素短期内无法得以调整，若人力资源供给迅速发生变化，编内人员的工作压力将会骤然上升，造成人少事多这一现实压力的反弹，对编内人员和政府主体产生严重冲击。

“社会压力挑战”是对编外群体而言的。若改革速度过快以至于未能给编外群体提供充足的适应和调整时间，极可能打破编外人员生活和事业的稳定与平衡，数量庞大的编外群体流向就业市场加重了社会的就业压力，将会激发新的社会矛盾。

六、基层政府编外用工改革路径优化建议

如何优化基层政府编外用工改革路径？结合编外用工的现存问题和潜在忧患，本研究提出以控制增量水平、优化资源配置和落实兜底保障为主线的三点建议。

控制增量水平，统一统计标准。首先，统一编外人员的身份界定。明确回应以政府直聘、劳务派遣、政府购买服务等方式招录的编外人员是否属于编外群体范围。其次，统一编外岗位的分类标准。进一步确定细化岗位分类的统一标准。最后，统一编外人员的统计口径。认真统计核查编外人员的整体情况，严格控制编外人员的准入。

落实兜底保障，提供就业服务。首先，落实编外人员的补偿性保障。要守好离职编外人员的生活底线，提供合理的资金补偿。其次，落实编外人员的再就业保障。免费开展职业技术培训和就业指导；完善就业创业信息服务平台；对接企业丰富信息渠道，为离职编外人员争取更多就业岗位和机会。

优化资源配置，促进规范管理。首先，规范编外人员管理主体。明确编外人员管理主体的职责权限，制定管理实施办法，统筹人员配置，实行统一管理。其次，规范编外人员管理制度。完善薪酬管理制度、绩效考核机制和激励机制，激发编外人员的工作活力与热情；建立健全退出机制，确保编外人员有序平稳退出。最后，实行差异化管理。切忌对所有编外人员一刀切，要根据编外人员的类型特征、能力特征以及贡献特征等因素实施差异化清退。

编外用工改革是一项极为复杂的系统性工程，要牢牢把握好改革的速度与力度。速度过快、力度过大对编内人员、编外人员、政府部门都会产生一定的冲击，甚至产生适得其反的结果；速度过慢、力度过小无法从根本上解决问题，“挠痒痒”的表象、改革不彻底、衍生新问题等状况层出不穷，持续困扰基层政府编外用工改革。随着改革动向的实时更新，改革实践仍然存在一系列未知数亟待探索：编外用工改革的理想状态是什么？还存在哪些问题？如何解决应对？这些问题有待进一步讨论与研究，编外用工改革任重道远。

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基金项目：云南财经大学研究生创新基金项目（编号：2024YUFEYC019）

作者简介：韩笑（1998-），女，河南开封人，云南财经大学财政与公共管理学院在读研究生，硕士，