摘要：随着青年发展事业的不断进步，学界开始对青年发展型城市建设进行了深入的研究。本文以L县为例，运用整体性治理理论，分析青年发展型县域建设的整体性治理的客观需求，总结L县青年发展型县域建设的整体性治理经验，剖析困境及成因，在此基础上提出优化路径，为其他地区青年发展型城市建设提供借鉴和启示。

关键词：整体性治理；青年发展型城市

青年发展一直以来都是党和国家事业的关键所在。党的二十大报告提出“全党要把青年工作作为战略性工作来抓”。习近平总书记指出，“一个民族只有寄望青春、永葆青春，才能兴旺发达”。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对当代青年的重视和关怀，对做好新时代青年工作、推动青年发展事业具有重要指导意义。

一、问题缘起及文献综述

1.问题缘起

2017年，国务院印发《中长期青年发展规划（2016-2025年）》，首次提出要在全国培育青年发展型城市试点。2022年，中共中央宣传部、国家发改委、教育部、人力资源社会保障部、共青团中央等17部门联合印发了《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，明确提出要积极践行青年优先发展理念。2018年，浙江省委、省政府出台《浙江省中长期青年发展规划（2017-2025年）》，在全国率先提出建设青年发展型省份。2022年，浙江省第十五次党代会提出，要在新的伟大实践中培育锻造青年，加快建设青年发展型省份。于L县而言，推动青年发展型县域建设确实是时代所需、优势所在、发展所向。

L县以满足青年高质量发展为导向，坚持“青年引领发展”和“城市成就青年”的整体性治理目标，不断完善城市青年发展工作机制和政策体系，充分激发青年在经济社会发展中的积极性和主动性，最大限度发挥青年在高质量发展、竞争力提升、现代化先行和共同富裕进程中的生力军作用，促进城市与青年共成长。本课题运用整体性治理理论，分析青年发展型县域建设的整体性治理的客观需求，总结L县青年发展型县域建设的整体性治理经验，剖析困境及成因，在此基础上提出优化路径，为其他地区青年发展型城市建设提供借鉴和启示。

2.文献综述

随着青年发展事业的不断进步，学界开始对青年发展型城市建设进行了深入的研究，主要集中在以下几个方面：一是关于青年发展型城市的内涵与展望研究。孙久文等（2022）明确了青年发展型城市的科学内涵，提出鼓励创新引导创业、完善教育体系、满足住房合理诉求等建设青年发展型城市的建议。朱峰等对发达国家青年友好型城市的兴起背景，定义青年发展型城市的内涵，对青年发展型城市建设的经验进行分析，发达国家注重构建整体性的青年友好型城市政策与协调机制，注重发挥青年功能构建监测指标体系，认为发达国家的有益经验对我国城市青年人才新政颁布及青年友好型城市建设具备一定的借鉴意义。二是关于青年发展型城市的评价指标体系研究。徐振强等（2022）梳理了国内外青年发展型城市指标体系，从社会认识、教育、健康、就业、发展机会等11个方面出发，构建出包含12个维度、40项指标的青年发展型城市指标体系，对试点城市开展指标体系编制提供参考。邓希泉等（2022）提出要加强至上到下的联动，对青年发展规划及实施方案进行制定与管理，对青年发展型城市的政策和评价指标体系进行建议。索贵彬（2022）通过分析东中西部城市的青年发展方面差距，对城市青年发展分维度指数和综合指数评价体系进行探索，提出促进城市青年和城市发展的政策建议。三是关于青年发展型城市的实践探索及路径建议研究。徐振强等（2022）从思想政治、机制体制、人才教育、文化生活等8个方面总结出促进青年发展型城市建设的实施路径。聂伟等（2022）建议要构建以青年需求为导向完善青年发展型城市政策体系，提出以多元共治为导向、以信息技术为支撑的青年发展型城市建设路径。

国内外学界对整体性治理理论及青年发展型城市进行了深入的研究，较多的是对不同地域青年发展型城市建设的研究，但是对青年发展型城市的理论研究仍处在起步阶段，整体性、系统性视角下的探讨仍有不足。本课题试图从整体性治理理论的视角分析青年发展型城市建设存在的问题，探讨优化路径，更具有时代性和针对性，弥补了青年发展型城市理论和实践研究相对欠缺的不足，一定意义上深化相关研究。

二、青年发展型城市建设整体性治理的客观需求

在加快推进城市治理体系和治理能力现代化的进程中，整体性治理作为一种新的治理理念、组织范式，逐渐嵌入中国的城市治理实践中，青年发展型城市建设也体现出整体性治理的新趋向。

1.青年发展事务的跨界性

政策执行的整体性源于政策相关问题的跨界性。青年发展事务之所以要整体联动治理，是因为该事务超越了单个部门的职责范围，需要多个部门共管共治，因而具有客观存在的跨界性。这种跨界性是青年发展事务整体联动治理的逻辑起点。青年发展型城市建设超出单一部门的职责范围和解决能力。适应国家治理体系和治理能力现代化的新要求，当然需要采取新的治理方式，从跨部门到跨层级两个方面进行协同整体治理，充分调动各相关部门、各层级的积极性。尤其是对于复杂的青年发展问题的治理，只有多个政策主体超越部门边界、进行跨部门的协同合作，才能实现青年发展事务的有效治理。

2.青年发展支持政策涉及跨部门特征

青年发展领域与党政部门很难做到一一对应的关系，而是跨越单一部门所具有的工作边界，存在于多种部门边界的交叉地带。单个政府部门对于青年发展问题的关注都有自己的关注点和重点，不可能非常完整地对青年发展问题进行全面考量。如果没有跨部门的整体性治理，在政策制定、执行中，就会出现部门本位、相互分割的“孤岛现象”。只有跨部门整体性治理，才能够从根本上解决部门碎片化、功能割裂化和责任模糊化等缺陷，才能推动相关部门行动起来，达成共识、形成合力，将各方力量整合和凝聚到实现青年发展的目标和任务上来，使政策制定和执行中各方面成为一个相辅相成的整合体，才能体现出政策的全面性和协同性。

3.青年发展政策实施影响因素的多样性

青年发展规划及政策等涉及众多青年，而这些青年分布在不同的社会群体之中，有着多种多样的利益诉求，政策执行相对复杂。同时，青年发展规划及政策等指向青年发展问题，而这些问题涉及众多公共部门及其工作人员，需要涉及调整多重利益关系，导致政策执行出现一定的限度。再者，政策目标群体是政策实施、作用及影响的对象，青年发展规划和政策等的作用对象是青年，青年是否认同和接受是青年发展政策能否得到有效执行的重要因子。在青年发展政策实施中，怎样使青年有获得感，让他们能意识到与己有关和对己有利，如何得到青年的广泛参与和积极支持，是政策实施应该重点关注的问题。

三、L县青年发展型城市建设的整体性治理实践及碎片化困境

2022年浙江省第十五次党代会提出要培育锻造青年、加快建设青年发展型省份。根据2022年青年发展指数反馈结果，L县青年人口占常住人口比例约为15.08%（省大数据局口径）在全省排名第84位，亟需探索新的方法吸引青年人口流入，推进青年城市建设。在此背景下，L县在全市范围内率先提出青年发展型县域建设，推动青年工作系统重塑、整体提升，探索青年发展型城市整体性治理路径。但在整体性治理过程中也面临一定困境。

1.治理主体注意力分散化。

整体性治理必然要求治理主体多元化，这就是说政府、青年群体和社会等多元主体共同合作。青年发展型城市建设是一项系统性工程，涉及领域多、主体多，必然需要多元主体参与和协作。但由于相关组织的精力易分配失衡，容易造成治理主体分散化。青年发展型城市建设需要多元的建设主体投入更多精力和注意力，但不同主体在面对复杂化和精细化的治理反应时，有限的精力作为稀缺资源，面临着精力和注意力的分配竞争，这样造成各部门时间、物力、财力投入不协调，有些部门参与建设过程相对较少，影响治理整体力量和作用的发挥。

2.协同联动不顺畅。

整体性治理是否能有效实现和取得最优成效，在一定程度上关联到协调、整合和信任等治理机制的健全程度。青年发展型城市建设涉及多个政府职能部门，职能交叉下存在“条块利益”。当面对需要跨部门联动的工作协同时，由于角色分工、职能定位不同，价值取向各有差异，利益诉求不尽相同，有关部门常常易从本部门利益得失考虑，这样就加大了政策的协调难度和信息整合难度，导致协同联动的不顺畅，当然也影响到联动的效果。

3.治理手段的滞后性。

整体性治理要求我们利用现代数字、信息技术等方式对功能、信息系统等进行多维度的整合，促进治理主体之间的信息互通和互动，促进服务的多元化、便捷化和治理数字化；关键诉求涉及到构建新的信息分类，形成优化型、互通型等庞大的信息数据库系统。然而，实际上，我们在信息分类和信息整合方面还有滞后的地方，在推动治理手段的现代化、数字化上有欠缺。同时，对政府部门采集、留存管理、处理利用哪些数据进一步细化，政府部门如何处理市民个人数据赋权等，这些都需要进一步完善和细分，容易导致数据“壁垒”问题的出现。

四、青年发展型城市建设整体性治理的优化路径

1.健全青年群体需求的政策体系。

整体性治理的导向是以主体需求为核心，围绕主体的多元诉求，制定和实施整合型政策。因而，青年发展型城市建设政策制定的进程中，要畅通各种渠道、常态化去了解青年群体的声音和服务诉求。面对青年全体的诉求不断对政策、治理机制进行动态调整和优化。尤其是政府在制定与青年群体工作和生活密切相关的政策、规章等过程中，要建立常态化沟通交流平台与青年群体进行协商，开辟多元利益需求的表达渠道，争取政策的科学性与可行性，为实现青年发展型城市整体性治理提供最佳的行动方案。应积极践行青年优先发展理念，让满足青年多样化、多层次发展需求的政策环境和社会环境不断优化，让青年创新创造活力与城市创新创造活力相互碰撞、青年高质量发展和城市高质量发展相互促进。

2.构建整体协同的共治共享治理格局。

必须明确的是，整体性治理不是“机械的物理运动”，也不是“简单的加减法”，而是“有机的整体治理”，这就要求青年发展型城市建设中不能机械地将政府职能部门、社会力量等进行组合和链接，而是发动他们进行充分的沟通协调和合作，形成有机的运作整体。因此，应在已有的青年发展型城市建设联席会议相关机制的基础上，以信任协作为导向，进一步明确各成员单位在联动推进青年发展型城市建设中的责任，全面强化统筹协调和监督落实，打破部门分割，深化青年发展型城市建设各项事务合作。如重庆市提出“13633”的总体构架，构建起党委领导、政府负责、共青团协调、各部门齐抓共管、全社会广泛参与的工作格局。同步制定重大项目、重大改革、重大政策、重大平台“四张清单”，建立工作评价指标体系、效果评价指标体系，进一步明确工作责任主体、时间节点、具体目标，确保全市域青年发展型城市建设各项任务项目化、清单化、时限化推进。

3.建设以数字技术为支撑的信息平台。

整体性治理特别强调运用信息、数字技术打破传统的政府层级和职能部门壁垒，在不同部门单位和业务系统之间形成开放式体系，便于服务对象与不同政府职能部门以及社会各界之间获取有效的信息。青年发展型城市建设的整体性治理应充分利用数字技术，整合构建青年发展型城市建设信息平台，推动治理数字化转型，建立健全青年发展监测数据库，探索和丰富青年发展数字化应用场景，提升服务青年群体效能，提升青年发展型城市建设的现代化、精细化和智慧化水平。如佛山、贵阳、南通、银川4个城市均利用了大数据和网络平台，建设青年普惠性项目，为青年提供便捷、高效的线上综合服务，取得较好效果。

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