摘要：宁夏回族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议于2023年8月2日通过了《宁夏回族自治区机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，2023年10月1日起施行。本文从立法背景、立法依据、制定的必要性、主要内容、特点及存在问题和建议六个方面对该《条例》进行了研究和解析，以供参考。

关键词：机动车；非道路移动机械；排放污染防治；条例

中图分类号：D922.68

2023年8月2日，宁夏回族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《宁夏回族自治区机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》（以下简称《条例》），2023年10月1日起施行。该《条例》是首部针对宁夏地区机动车和非道路移动机械排放污染防治的地方性立法，是对《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）相关条款的进一步细化补充，为持续推动宁夏机动车和非道路移动机械排放污染防治工作，深入打好柴油货车污染防治攻坚战提供了坚实有力的法律制度保障。

1 立法背景

在国家《大气污染防治法》《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》《柴油货车污染治理攻坚行动方案》，宁夏《柴油货车污染治理攻坚战实施方案》《生态环境保护“十四五”规划》《空气质量改善“十四五”规划》《宁夏回族自治区机动车排放检验机构（I站）环保检验工作监督管理办法（试行）》等法律法规、政策规范的支持下，近年来，宁夏相继开展了机动车排污监控平台及遥感监测信息系统建设、汽车排放检验与维护（I/M）制度建立、非道路移动机械摸底调查及编码登记、机动车排放检验机构监督管理、在用车尾气排放监督抽测、加油站储油库油气回收在线监控系统建设等一系列移动源污染防治工作，取得初步成效。但是，随着机动车保有量不断增加，机动车五项主要污染物排放量依然持续增加，是PM2.5主要来源之一。

《宁夏回族自治区移动源环境管理年报（2023年）》统计显示，在2022年这一统计周期内，宁夏地区的机动车保有数量攀升至214.9万辆，相较于2021年同期，呈现出5.93% 的稳健增长态势。深入剖析其内部结构能够发现，汽车作为主要的交通工具类型，保有量高达196.9万辆，在整个机动车保有量体系中所占比重达到91.62%，占据主导地位。进一步聚焦到宁夏各城市层面，银川市脱颖而出，其汽车保有量达到116.97万辆，不仅在宁夏全区独占鳌头，从全国范围来看，也是汽车保有量突破百万辆大关的84个城市中的一员，充分彰显出银川市作为区域中心城市在交通出行领域的高需求以及经济发展活力所带来的消费潜力。2022年，宁夏机动车氮氧化物（NOx）排放量比2021年增长1.59%，一氧化碳（CO）增长10.92%，挥发性有机物（VOCs）增长4.73%，颗粒物（PM）增长0.74%，碳氢化合物（HC）增长6.54%。从日常监督抽测情况看，2022年、2023年全区在用柴油车尾气排放抽测合格率分别为80.52%、80.84%，非道路移动机械抽测合格率分别为62.50%、68.10%，超标排放、冒黑烟等现象依然存在，治理减排任务重。

《大气污染防治法》作为上位法，用一节十八条内容对机动车船等污染防治措施进行了规定，并在法律责任一章中有六条与机动车和非道路移动机械相关。在机动车船污染防治领域，给出了通用性的指引方向。一方面，大力倡导新能源的推广运用，积极鼓励民众选择公共交通出行方式，从源头着手削减化石燃料的消耗，以此降低污染物排放。另一方面，针对机动车与非道路移动机械，严格规范达标排放的标准，细化排放检验流程，强化污染控制装置的管理要求，实现对排放污染的全流程管控。如此一来，便为各地推进移动源污染防治工作筑牢了坚实的法律根基，提供了强有力的依据支撑[1]，是生态环境部门开展机动车和非道路移动机械排气污染防治工作的重要抓手。

在此基础上，为了能够更好地满足各地实际监管需求，健全生态环境保护法制体系，全国有近42个省、市（区）通过地方立法，出台施行机动车和非道路移动机械排气污染防治条例、办法等，对宁夏开展相关立法工作具有非常重要的指引、借鉴意义。

2 立法依据

此次立法收集整理了国家、自治区层面有关机动车和非道路移动机械排放污染防治的法律法规、政策文件、标准规范等，以及各省、市（区）已出台的相关条例、办法等，为法规制定提供充分可靠的依据。清单详见表1、表2和表3。

3 法规制定的必要性

与固定污染源相比，机动车和非道路移动机械等移动污染源数量多、分布广、流动性强、使用范围大、涉及部门多，使监管工作难度加大。非道路移动机械又因其排放污染控制技术相对落后，监管程序和手段不完善、不成熟，存在漏洞，成为移动源环境管理中的薄弱环节[2]。机动车和非道路移动机械的生产、销售、使用、排放检测、维修治理、燃料质量等都与其能否达标排放息息相关，任何一个环节出现问题都可能导致排放检验不合格。因此，需要对各个环节实现精细化管理。然而，《大气污染防治法》相关条款规定较为宏观和原则，对一些现行行之有效的工作机制不能很好地起到法律支撑作用，且仅对重大的违法行为做出了法律规定和法律责任，不能完全覆盖实际监管过程中遇到的各类情况[2-4]，不利于持续深入推进机动车和非道路移动机械排放污染防治工作。

3.1 监管措施亟需强化

在实际监管工作中，重点用车单位监管、非道路移动机械编码登记、加油站储油库油气回收在线监控系统建设等已成为生态环境部门开展机动车和非道路移动机械排放污染防治工作的重要措施。这些虽在国家、自治区相关政策文件中都有安排部署，但在《大气污染防治法》中并未有相关规定，缺乏刚性约束。在实际工作中更是存在部门职责不清、效力不强、落实不到位、工作进展缓慢等问题[4]，不利于自治区机动车和非道路移动机械排放污染防治工作的持续深入推进，亟需通过地方立法予以强化。

3.2 行为规范亟需补充细化

对于一些行为规范，《大气污染防治法》已有相关规定，但并不全面，依然需要通过地方立法予以补充细化。如第五十五条明确指出，严禁机动车所有人采取临时更换机动车污染控制装置这类欺瞒手段，妄图蒙混机动车排放检验环节。但在现实场景中，违规行径远不止于此，像擅自拆卸、闲置不用，乃至私自更改排气污染控制装置，还有借助安装尿素屏蔽器、传感模拟器、诊断测试仪等工具进行造假，蓄意破坏机动车车载排放诊断系统来谋取私利的现象也层出不穷，所产生的负面影响不容小觑。

再看第一百一十二条表明，一旦违反本法，出现伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果，抑或是开具虚假排放检验报告的情况，县级以上人民政府生态环境主管部门有权没收违法所得，并处以十万元至五十万元的罚款；倘若情节严重，负责资质认定的部门将取消涉事方的检验资格。然而，当前对于哪些确切行为属于伪造排放检验结果或出具虚假报告，并没有清晰界定，这就使得在监管执法过程中，难以精准且有力地打击此类违法行为，最终导致排放检验环节弄虚作假的歪风邪气难以得到有效遏制，屡禁难止。

3.3 法律责任亟需明确

就机动车驾驶人驾驶排放检验不合格的机动车上路，以及在严禁使用高排放非道路移动机械的区域违规使用这类情况而言，《大气污染防治法》虽规定由公安机关交通管理部门与生态环境等主管部门依法实施处罚，可究竟依据哪一部具体法律、采取何种方式进行惩处，却缺乏明晰界定。这便使得实际监管工作陷入困境，难以有效落地，对超标排放行为无法形成强有力的震慑，打击力度大打折扣。

面对这一难题，一些省市积极行动，在地方条例里给出了确切的处罚办法。例如，《广东省机动车排气污染防治条例》明确指出，若机动车驾驶人驾驶排放检验未达标的机动车行驶在道路上，县级以上人民政府公安机关交通管理部门有权对其处以二百元罚款。再看《河南省大气污染防治条例》，其中规定，要是在禁止使用高排放非道路移动机械的区域使用这类机械，城市人民政府环境保护主管部门或者其他承担大气环境保护监督管理职责的部门应责令其立即停止使用，并处以五千元至二万元的罚款。如此一来，地方条例为解决超标排放监管难题提供了有效助力。

4 法规主要内容解析

《条例》共二十八条，不分章节。其中，第一条至第八条分别对立法目的、适用范围、基本概念、基本原则、政府部门职责、宣传教育及新能源推广应用进行了说明和规定。第二十八条则规定了法规施行日期。

4.1 规范机动车使用管理

《条例》第九条至第十条补充、细化了个人或企业在机动车和非道路移动机械使用环节中的责任，保证稳定达标排放。一方面，机动车的所有人及使用人肩负着重要责任，必须确保所装载的污染控制装置以及车载排放诊断系统时刻维持正常运行状态，坚决杜绝任何破坏机动车车载排放诊断系统的行为。这是从源头保障机动车尾气排放达标的关键一环，唯有装置正常运行，才能精准监测与控制尾气排放，避免因人为破坏造成的超标污染。

另一方面，重点用车单位更是要主动作为，需建立起完善的机动车维护保养制度。同时，细致记录车辆维护详情、燃料使用情况以及车用尿素添加使用情况等。通过这种方式，实现对单位内部机动车的精细化管理，切实保证每一辆机动车都能符合相应的排放标准，从集体层面为大气污染防治贡献力量，减少机动车尾气带来的环境污染。

4.2 强化机动车排放检验和维修监管

《条例》第十一条至第十五条关于机动车排放检验和维修，强化对机动车排放检验和维修治理环节的监管。其一，机动车排放检验机构需严守行为准则。特别要注意的是，机构及其工作人员严禁向车主推销任何排放污染治理产品，并且坚决不能直接或变相涉足机动车排放污染治理维修领域，以此确保检验过程的公正性与客观性，避免利益冲突干扰检测结果。其二，对于伪造检验结果、出具虚假排放检验报告这类恶劣行径，予以明确且详尽的界定，详细罗列出具体行为表现，让监管部门执法时有据可依，能精准识别与打击造假行为，有力维护检测市场的诚信环境。其三，推动信息透明化，要求将机动车排放检验机构以及机动车排放污染治理维修单位的相关名录向社会大众公开，便于车主查询、选择，同时也利于社会监督，促使各单位提升服务质量。其四，注重行业自律与引领，机动车排放检验、维修等行业协会被寄予厚望，需充分发挥自身优势，积极引导行业走向健康、有序、规范的发展之路，通过制定行业标准、组织培训交流等方式，提升整个行业的专业水平与职业操守。

4.4 加强加油站、储油库油气回收监管

《条例》第十九条关于加油站、储油库油气回收装置的使用，明确了单位和个人的责任，补充、细化了具体防治措施。其一，着重对油气回收装置的管理提出严格要求，明确任何单位及个人都无权擅自对其进行拆除、闲置操作，更不能随意更改，确保油气回收装置时刻处于正常运行状态，这是防控油气污染、守护大气环境的关键一环。其二，针对储油库、加油站这类重点涉油场所，要求它们务必依照国家以及自治区出台的相关规定，及时安装油气回收自动监控设备，并且实现该设备与生态环境主管部门的监测系统有效联网，以便实时、精准地掌握油气回收动态，为环境监管提供有力的数据支撑，切实保障油气回收工作扎实推进，减少油气挥发对环境造成的不良影响。

4.5法律责任

《条例》第二十二条至二十七条对相关法律责任进行了补充规定，增强对违法行为的刚性约束。一方面，为强化机动车尾气排放管控，新增规定针对驾驶排放检验不达标机动车上路的驾驶人予以处罚。若出现此类违规行径，公安机关交通管理部门将依情节给予警告，或是处以二十元至二百元的罚款，以此警醒驾驶人重视车辆排放状况，避免问题车辆上路加剧污染。

另一方面，对于高排放非道路移动机械的使用区域也加强了约束，补充处罚细则。一旦有人在禁止使用的区域启用这类高排放机械，生态环境等主管部门有权责令其即刻改正，同时依据违规程度处以五百元至五千元的罚款，从源头把控高排放机械的违规作业，助力净化大气环境。

5 主要特点

5.1 “小切口”立法聚焦急难紧迫问题

通过对42个不同省市机动车和非道路移动机械排放污染防治立法情况的研究，发现大部分省市的法规基本上分为总则，预防控制，使用、检验和维护，监督管理，法律责任和附则等章节[1]。《条例》则采用小切口立法方式，不分章节，内容短小精简，主要以解决本地区机动车和非道路移动机械排放污染防治工作中遇到的急难紧迫问题为切入点，参考相关法律法规、政策标准等，借鉴其它地区优秀工作经验，并结合本地区实际情况，审慎研究确定解决办法，不必考虑章节限制的要求，避免与上位法进行重复规定，大大提升了其灵活性、实用性和可操作性。

5.2 对非道路移动机械开展重点管理

针对非道路移动机械监管薄弱的现状，《条例》提出实行非道路移动机械编码登记制度，对自治区内使用的非道路移动机械实行统一编码管理，有利于掌握自治区内非道路移动机械使用规律和排放情况，便于制定相关污染防治对策。此外，重点对建设单位和施工单位进行管理，督促施工场地使用已进行编码登记且符合排放标准的非道路移动机械。这些不仅有助于大力推动非道路移动机械各项排放污染防治工作进展，强化监管，也为编码登记和先进监管技术手段的应用提供充足的法律支撑[1][4]，具有很强的针对性和预见性。

5.3 厘清部门职责，建立联防联控机制

在以往监管工作中，由于相关部门对机动车和非道路移动机械排放污染防治工作重视程度不够，各自监管职责履行不到位，部门间沟通协作不够紧密，致使部分工作推行力度不够，进展缓慢。《条例》认真梳理了各部门职责，听取各部门意见建议，进一步明确细化了各部门职责分工，特别是在超标排放车辆管控、机动车排放检验机构监管、维修单位监管、非道路移动机械编码登记等重点工作上的职责分工，督促各部门间建立完善联防联控工作机制，形成工作合力。

6 存在问题和建议

虽然《条例》对上位法进行了有效补充，为地方工作开展提供了强有力的法律支撑，解决了一些实际问题，但依然存在不足，需要在实践工作中继续探索和完善。

6.1 遥感监测技术手段未能发挥作用

《大气污染防治法》规定，在不影响正常通行的情况下，可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行使的机动车的大气污染物排放情况进行监督抽测。由于公安部门对遥感监测等非现场方法获得的数据质量存疑等原因，未能将其纳入法规条款中，不能为其应用提供充足的法律支撑和依据。建议相关设备生产制造企业和科研机构能够继续开展遥感监测技术等的应用研发，为管理部门提供更加高效可靠的科技产品，助力机动车和非道路移动机械排放污染防治[1][4]。

6.2 超标排放车辆维修复检环节依然缺失

《条例》虽对机动车驾驶人驾驶排放检验不合格的机动车上道路行驶的法律责任进行了补充规定，但对后续维修复检未做出明确要求，加上超标排放上路行驶违法成本较低，致使排放检验不合格车辆有可能会再次上路行驶。建议生态环境、公安、交通运输等部门加强协作，共同探索完善监管执法模式，形成闭环管理，进一步减少车辆超标排放现象。

6.3 I/M制度落实仍然存在困难

汽车排放检验与维护（I/M）制度虽已建立，但仍然落实不到位，《条例》未能给出有效的解决办法。主要原因有：一是目前自治区内汽车排放检验机构（I站）已有90多家，而排放性能维护（维修）站（M站）却不足30家，个别县（区）甚至没有1家M站，不能保证车主在同一地方完成检验和维修，给车主带来不便；二是排放检验信息系统未实现全国联网，排放检验信息不互通，部分车辆若未能在宁夏检验合格可以选择前往周边其他省市进行检验，给部分排放检验机构伪造检验结果或者出具虚假排放检验报告可乘之机；三是部分车主反映M站维修成本过高，存在小病大修或过度维修的问题；四是部分M站运营商反映运营成本过高，运营困难。建议生态环境、交通运输、市场监管等部门积极探索，进一步完善制度设计。加强对I站和M站的监管，严厉打击伪造检验结果、出具虚假报告等违法违规行为。加强技术支撑，指导I站、M站不断提升技术水平和服务质量。此外，还可以通过与周边地区沟通协作，实现信息共享，对超标排放车辆实现协同监管。

参考文献：

[1]李昆生，田野，郭秋霖等.移动源排放污染防治地方立法现状及重点问题分析[J].环境保护，2019，47（20）：21-26.

[2]唐莹莹，林子吟，呼佳宁.非道路移动机械大气污染防治地方立法的借鉴与思考[J].环境污染与防治，2021，43（12）：1608-1613.

[3]李昆生，白文杰，田野等.《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》解读[J].环境保护，2020，48（08）：60-62.

[4]周俐峻，郁建桥，丁剑等.江苏省机动车和非道路移动机械排气污染防治立法探索和思考[J].环境监控与预警，2023，15（6）：101-104.

作者简介：李方舟（1993—），女，汉族，宁夏中卫人，硕士，工程师，研究方向为生态环境保护。