摘要：种子是现代农业的“芯片”，种子品质的好坏直接决定着农作物生产的数量与质量。《中华人民共和国种子法》实施24年来，种子市场空前繁荣，但农作物品种的多样化，给种子非法经营商带来可乘之机，农作物品种“未审先推”现象时有发生，给广大农人用种及农业生产安全带来隐患。为提升经营者和广大农人对“未审先推”的全面了解，保障农作物品种质优高产，文章围绕《中华人民共和国种子法》，举例阐述了“未审先推”行为的认定，有针对性地分析了“未审先推”行为形成的原因、对社会造成的危害以及所承担的法律责任，并提出了进一步健康发展种业的应对方法和措施。

关键词：农作物；种子；未审先推；分析和探讨

《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）于2000年7月8日第九届全国人民代表大会第十六次会议通过[1]；分别在2004年8月28日和2013年6月29日进行了第一次和第二次修正；在2015年11月4日进行了修订；已在2021年12月24日由第13届全国人民代表大会常务委员会第32次会议进行第3次修正，并在2022年3月1日开始生效。《种子法》规定了主要粮食作物种子必须经过严格的审定程序，审定通过之后方可向农户推广使用，对主要农作物品种进行了有效的保护，确保农民群众获得安全可靠的粮食种子，确保国家的粮食安全。

1、农作物种子“未审先推”的定义

《种子法》第15条明文规定，我国对主要粮食作物实施品种审定制度，主要粮食作物（稻、麦子、玉米、大豆等）品种在推广使用前必须要经过国家级部门或省级部门的审定通过。顾名思义，“未审先推”是指推广和出售应当审定而尚未审定的主要粮食作物品种的行为。

2、农作物种子推广和销售必备条件

首先，主要农作物品种必须通过国家级部门或省级部门的审定，并且只能在适宜生态区域内进行推广经营；其次，它们必须在本省、市、区的适宜生态区域内进行推广和销售；最后，它们必须在其他省、市、区的相同的生态区域内进行推广经营。

3、农作物种子“未审先推”行为的认定

《种子法》明确了应当审定而尚未通过审定的主要粮食作物品种，不得发布广告、不能销售以及推广，所以，认定“未审先推”关键是看种子生产经营主体有没有对未通过审定的品种发布过广告、有没有推广或者销售等的行为。根据农业农村部近年来发布的全国农业行政执法指导性案例及执法人员日常执法检查时发现的问题，现分别举例说明如下：

3.1、未经国家级部门和省级部门审定，而进行发布广告、推广经营

日常中看到有人私自在墙上刷贴标语、在私家车、公共区域刷贴主要品种公告，变相推荐宣传应当审定未经审定的主要农作物品种等的行为，均是不合法的发布广告。以“试验示范用种”的名义经营未审定种子的行为应当认定为违法经营行为。比如，中华人民共和国农业农村部在2023年公布的农业行政执法指导性案例中涉及一起“未审先推”的情形：A种子公司把还没有通过国家级和省级审定的种子提供给农户种，跟农户签订了“公司+农户”协议，由A种子公司向农户提供未通过审定的小麦种子，并收了农户一定数量的所谓技术服务费，规定以国家粮食收购价全部收回农户收获后的小麦种子。属地农业综合行政执法部门根据A公司与农户签订协议的证据材料（包括供货数量、技术服务费金额和播种成熟后收获物归属等信息），以及获取了A公司印制的品种宣传手册等事实，认定该公司实施了将依法应当审定而没有审定的小麦品种推广销售的违法行为。

3.2、通过国家级部门审定，但在审定公告确定的适宜生态区域外推广经营

G省W市农业综合行政执法部门根据群众举报，经调查发现W市A公司农资经营门店出售的玉米种子审定编号标签标明适宜种植区域中不包括G省，农业执法人员通过“中国种业大数据平台”查询，也确定此玉米种子适宜种植区域不包括G省，执法人员又进一步调取了A公司农资经营门店种子经营档案和进货发票，并对供货方某公司进行检查后，确定A公司售卖应当审定而没有审定的品种，并依法给予A公司农资经营门店当事人相应的处罚。

3.3、经省级部门审定，在其他省、市、区的同一适宜生态区域外推广销售

E种子公司研发了一大豆品种，此大豆品种通过了A省的审定，E种子公司把此大豆品种以11元/kg的价格卖给了B省C种子经营店，共出售13500 kg，销售收入计14.85万元。但是该大豆品种没有在B省通过审定，其适宜种植区域也不包括B省，即该品种虽然经过审定，在B省所属区域内销售该品种属于应当审定而未经审定的品种。当地农业执法部门查到后进行了立案查证。E种子公司违反了《种子法》第23条“应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告、推广和销售”的规定。依据《种子法》第77条和《B省农业行政处罚自由裁量权基准》规定，当地农业执法部门责令E种子公司立即停止违法经营行为，没收违法所得14.85万元，并处罚款19.5万元，合计罚没款34.35万元。

3.4、通过省级部门审定，而在审定公告确定的本省市区适宜生态区域外推广经营

农业执法人员检查时发现J省S市F农资经营部销售的“KX号”大豆种子，标注审定适宜种植区域为J省等同一个适宜生态区域的地域种植。经过查证，“KX号”大豆种子在J省的适宜种植区域为淮河以北；而当事人F农资经营部推广、销售的地域属淮河以南地区，不在该大豆种适宜种植区域内，F农资经营部销售了应当审定未经审定的大豆种子，因此，根据《种子法》第77条的规定，没收了F农资经营部违法经营的大豆种子以及违反法律出售所得的人民币，并处相应数量的罚款。

品种审定是中华人民共和国品种管理的一项重要制度，对提高粮食产量，增加农户收益起到关键作用。根据《种子法》第15条、第23条的规定，经营主体在销售推广品种前，要弄明白所销售的品种是否经过审定，已经审定的，要清楚是国家级还是省级，并知晓审定的适宜推广经营区域，切忌违法经营。同时要求农业综合行政执法人员在日常执法检查和调查取证时要履职尽责，细心扎实，否则，有些违法行为可能不会被及时发现，违法行为的处理结果也很可能会被当事人推翻或者处罚对象对处罚结果不服气等现象。

4、农作物种子“未审先推”形成的原因

4.1、利益需求驱使所致

部分种子生产经营主体为获取高额利润，违法夸大品种宣传和经营；受种子市场竞争压力和品种保护制度的严格，部分没有品种的企业为站稳市场，想及早推广新品种；有些审定的农作物品种市场应用寿命短，满足不了农民从事生产急需和适宜的新品种，加之部分虚假种子广告的诱惑，使一些农民盲目购买未审定品种[2]。

4.2、宣传和落实不衔接

多年来，各级农业农村部门虽然对《种子法》进行了大量的宣传，但受生产经营主体文化素养和利益驱动，部分生产经营主体没有切实做到真正学法懂法，严格守法，没有把农业农村部门的教育宣传和自身严格落实形成合力。另外，因广大农民群众文化水平有限，辨别真假种子的能力较差，法律意识淡薄，往往会因为贪图便宜而选购不正规门店和路边流动摊位商贩的种子，购买后还得不到销售发票等相关凭证，一旦维权，会因缺少购买证据而无法得到售后保障。

4.3、监管执法能力不足

农业执法历来是社会高度关注的热点，执法改革前，种子管理部门是种子市场的主要监管主体，当时执法人员缺乏对法律的敬畏和认知，法律规则在执法过程中无法进行有效约束，致使“未审先推”得不到应有的控制，让广大经营主体宣传推广“未审先推”成了一种习惯。2018年党的十九届三中全会提出整合组建农业执法队伍，同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，各地根据要求相继组建了农业执法队伍，由于人员来自不同的单位或者岗位，大部分人员以前没学过法律，各级部门虽然组织了培训，但受年龄老化、文化程度等因素所限，不能在短时间内全部理解掌握新知识，执法时常常出现能力不足，办事不强，放松了对部分“未审先推”违法行为的监管。

5、农作物种子“未审先推”行为的危害

“未审先推”是一种违法行为，其行为的主要危害有：一是夸大事实宣传，诱骗消费。没通过审定的品种没有国家命名，生产经营主体便擅自在品种名称上夸大品种的增产和抗逆等指标，诱导广大农民消费。二是以假乱真，扰乱种子市场经营秩序。未通过审定的农作物品种生产成本相对较低，销售价格低，再经过经营主体夸大宣传，在不明真相的农民中占有一定的销售市场，扰乱种子市场经营秩序，易引发坑农害农事件。三是性状适应性差，易造成农业生产损失。未审定的品种，其抗旱、抗寒以及抗倒伏等性状不稳定，有的品种仅适应此地区种植而不适应彼地区种植，一旦盲目推广，会给农民造成减产、绝收等一系列不可挽回的损失，损害农民利益，甚至会演变成群体性的纠纷，引发投诉、上访等事件，影响社会和谐稳定[3]。

6、农作物种子“未审先推”的法律责任

“未审先推”的行为是违法行为，不管数量多少，都应依法受到处罚。《种子法》第77条明确：任何没有经过审定的主要农作物品种进行推广销售的……，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处2万元以上20万元以下罚款[4]。

因农作物种子审定需要一定的时间，农业综合行政执法人员要时刻提醒广大农作物种子生产、经营主体要耐心等待，在农作物品种未审定前切莫为了贪图眼前利益而急于先推广、销售，一旦出现“未审先推”行为，将会害人害已，受到法律的惩罚。

7、避免农作物种子“未审先推”的建议及措施

7.1、健全监管法治体系，提高监管执法支撑

农业执法部门要组织开展种子质量监督检查，坚持问题导向，强化源头治理，在春夏播、秋冬种等关键农时季节，聚焦基地、企业、市场和网络售种等环节，深入推行全链条全流程网格化种业监管执法，常态化开展严查严打“未审先推”、假冒伪劣、网络违法销售种子等行为，全面净化种业市场。

7.2、加大宣传培训，提高懂法守法意识

各级农业执法和行业监管部门要进一步认真落实《种子法》，通过印发宣传单、流动宣传车、拉起横幅、设立咨询台等形式开展普法宣传，指导农民合理购买，科学使用；采取以案释法、开展警示教育，以会代训等方式加大对种子生产经营主体法律培训，做到知法守法，合法经营，减少因种子质量问题引发纠纷，保障种子质量安全。

7.3、业务指导和监管执法相结合

建立健全种业技术和服务体系，提高品种审定、品种保护等方面的技术支撑和服务能力，避免“未审先推”等质量不达标的种子流入市场。农业综合行政执法部门要履职尽责，在监管执法中要强抓源头，做好小摊小贩的清理和农资流串商贩的查处力度，依法查处违法生产经营、违规宣传推广等行为，营造种子市场良好的经营环境；在管理时限上强抓“三夏、三秋”重点农时种子销售、播种等季节的检查。

7.4、规范普法和正确引导相结合

加大对广大农民群众的法律知识教育，引导广大农民群众认真学法、真正懂法、遇事用法，切实意识到法律既是维护自身的合法权益，也是必须遵循的行为规范。为了保障消费者的合法权益，建议广大农民到拥有合法资质的企业或合法资质经营门店处进行选购农作物种子，避免在街头小摊、小贩处购买种子。指导广大农民群众在购买种子时要重点查看种子包装袋上有无种子生产经营者信息、是否标注品种纯度、净度、发芽率等质量指标、查看销售的品种是否标注审定编号、结合检测日期判断是否在质量保证期内（不同作物种子质量保证期不同，但最长不得超过12个月）、查看适宜种植区域和适宜播种的时间段（时间段应具体到日），切记不要购买无包装、无标签标识的种子。特别要提醒广大农民在购买种子后，要向销售方索要发票，网上购买要保存购买相关凭证（如种子包装袋、支付记录、网络交谈记录等），一旦种子出现质量问题，可作为证据向当地农业执法部门进行投诉维权[5]。

总之，优质种子是农业增产的根本，广大的农人在购买粮食作物种子时要多听取农业农村部门的宣传、指导和要求，选对种子，科学合理播种，真正起到让粮食增产、农民增收的目的。

7.5、提高执法水平，严格落实依法行政

国家规定农业农村部门履行的法律行政法规有43部，执法职责覆盖种子、农药、肥料、农机、农产品质量安全等10多个领域。法律法规是否严格公正落实，关系到广大人民群众合法权益、关系到国家粮食安全、更关乎到农业执法部门在广大人民群众心目中的形象。因此农业综合执法人员要努力提升执法能力，普及法律知识，提高法律素养，理性行使执法权。农业农村部门要进一步完善执法行为监管机制，强化日常监管，执法人员应做到全面知法懂法，依法行政，真诚为“三农”服务。

8、结束语

农村农业经济的发展离不开优质种子，依法加强农作物种子市场监管，保障种子优良优质是农业农村执法部门的重要任务和义不容辞的职责，农业农村执法部门要以高度的责任感，认真贯彻落实《种子法》。强化理论学习，全面理解和掌握《种子法》法律知识，做到执法懂法，依法行政。加强普法宣传，使《种子法》各项规定家喻户晓。常态化开展种子市场执法检查和清理整顿，确保农民“用上放心种，多种粮，种好粮”。

参考文献：

[1]周克玉.全国人大法律委员会关于《中华人民共和国种子法（草案）》审议结果的报告——2000年7月3日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2000，（04）：345-347.

[2]郭景艳.种子“未审先推”的表现、原因及对策[J].种子世界，2017（05）：9.

[3]高启欣，宋彩霞，赵连璧，等.新品种未审先推的危害、成因与对策[J].种子科技，2004，22（05）：260-261.

[4]全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国种子法〔DB〕．国家法律法规数据库，2021，2（24）.

[5]北京市农业综合执法总队.如何有效避免买到“未审先推”的种子〔EB〕．长治三农，2022，12（21）.

作者简介：

张静，1973年生，女，大专，高级工程师，主要从事农业机械化及其技术推广应用、农业技术推广、农业监管执法等工作。