摘要：肆虐全球且造成巨大危害的新冠肺炎疫情已经过去将近三年，对其中施行的各种防疫抗疫策略进行系统反思是非常有必要的，也是提升地方政府（如绍兴）治理体系和治理能力的有利契机。在面临可能的公共卫生事件， 绍兴应贯彻“ 全周期管理” 理念，明确“ 公共卫生事件” 的特点，并且以“ 提升预判能力” 为重点进行积极应对。“ 全周期管理” 主要针对事物的不同发展阶段，采取不同的应对措施和处置办法，以灵活的姿态应对和管控危机， 并且具有全流程一体化防控、全链条一体化协调和全方位一体化运行的内涵特点。树立“ 全周期管理” 应对公共卫生事件，转变参与式行政，提升预判能力，从而更好保障人民的生命健康安全。关键词：全周期管理、公共卫生事件、应对策略

一、问题的提出

肆虐全球且造成巨大危害的新冠肺炎疫情虽然已经过去将近三年了，但是其留给我们的思考仍然没有完全消退。尤其是在疫情初期的紧张应对，疫情常态化阶段“ 防疫抗疫” 与“ 复工复产” 的动态平衡，以及疫情中后期的动态清零策略，等等，留给我们许多宝贵的“ 抗疫经验和启示”。对于经历过2003 年“ 非典” 疫情洗礼的国家，为什么我们在2020 年疫情暴发初期没有完全意识到疫情的存在？特别地，一方面地方政府（如武汉市）无权披露疫情信息，但是另一方面疫情本身又呈现蔓延趋势，这其中的合法性与正当性如何做到平衡？地方政府包括本文所聚焦的特定城市——绍兴在应对公共卫生事件应当采取怎样的处置策略？这些都是需要我们直面和思考的问题。

有学者主张采用“ 全周期危机管理模式” 应对公共卫生事件所带来的不确定性挑战，具体包括预防准备环节、调查分析环节、预警环节、响应（或防控环节）、恢复环节。这一危机应对模式，试图改变过去“ 零散的”“ 头痛医头、脚痛医脚” 式的防疫抗疫理念，而采取一种整体的并且更灵活的方式应对复杂且高度不确定的公共卫生事件。那么，到底什么是“ 全周期管理” ？其对改善或者提升地方政府应对公共卫生事件具有怎样的帮助或者助益呢？

二、“ 全周期管理” 的核心要义与内涵特点

（一）“ 全周期管理” 的核心要义

“ 全周期管理”，原本是产品学和工程学领域的概念，指的是从开始到结束整个流程的描述性概念。习近平总书记在一些场合对“ 全周期管理” 也有一些比较精辟的阐释。例如，在 2016 年8 月20 日，在全国卫生与健康大会上，习近平总书记强调，要坚定不移贯彻预防为主方针，坚持防治结合、联防联控、群防群控，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务。在2020 年3 月 10 日，在考察武汉期间，习近平总书记指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“ 全周期管理” 意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。在 2020 年 11 月12 日，在浦东开发开放30 周年庆祝大会上的讲话，习近平总书记强调，要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，把健全公共卫生应急管理体系作为提升治理能力的重要一环，着力完善重大疫情防控体制机制，毫不放松抓好常态化疫情防控，全方位全周期保障人民健康。在2022年6 月 18 日，在中共中央政治局第四十次集体学习时，习近平总书记强调，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，必须三者同时发力、同向发力、综合发力，把不敢腐的强大震慑效能、不能腐的刚性制度约束、不想腐的思想教育优势融于一体，用“ 全周期管理” 方式，推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰。由此可知，“ 全周期管理” 理念可以应用到医疗健康、城市治理、疾病防控、反腐败斗争等各个领域，具有多领域多用途适用的特点。

为什么要进行“ 全周期管理” ？有论者指出：“ 在本次疫情防控过程中，党中央始终根据疫情发展情况，阶段性地作出相应决策部署，采取了应对的防控措施。在打赢疫情防控人民战争、阻击战、总体战过程中，党中央以具体实践为我们呈现了如何遵循事物发展规律，把握事态发展周期，采取针对措施。” 其还进一步指出：“ 任何事物的发展都有过程和周期，在这其中不同阶段需要处理的问题不同，同一阶段不同环节需要解决的问题也不一样。以某件事情为中心，也涉及事情和任务处理的事前、事中、事后等，其中工作侧重点存在着差异。如果事物发展的阶段性时机没有很好把握住，就可能带来严重后遗症，或者导致问题处理不当。”

总结上述观点，本文认为，“ 全周期管理” 的核心要义在于，主要是在事物的不同发展阶段，采取不同的应对措施和处置办法，以灵活的姿态应对和管控危机。

（二）“ 全周期管理” 的内涵特点

“ 全周期管理” 的内涵特点主要包括全流程一体化防控、全链条一体化协调和全方位一体化运行这三个方面。

首先，是全流程一体化防控。如上述，“ 全周期管理” 包括预防准备环节、调查分析环节、预警环节、响应环节和恢复环节。这是一整套流程，是缺一不可的。比如，针对预防准备环节，有论者指出，树立“ 全周期管理” “ 治未病” 思维，就是要强化前者作用，增强预见性，防范于未然或者消除隐患于初始。再比如，针对此次讨论最激烈的预警环节，如何平衡疫情信息传播的及时性与精确性矛盾，是否将信息披露权下放到县级政府部门，在某种程度上事关防疫抗疫的成败。还有，针对恢复环节的讨论，比如常态化管理与应急状态管理如何切换与保持，值得细致思考与把握。

其次，是全链条一体化协调。一方面，应对公共卫生事件有赖于政府统筹和行政干预，比如披露信息、联防联控、组织救援，等等。但是，如果过分强调政府的作用而忽视其他社会组织和个人的作用，则可能会加重政府的负担，影响应对的效率，并且对整个社会产生不良影响。以疫情初期信息披露与传播为例。有学者指出：“ 在疫情发生初期人们通常面临着知识和信息的不完全性、不对称性，如果无法从正式信息渠道得到官方消息，各种消息就会通过‘ 非正式’ 渠道迅速传播，在这种情况下信息的传播往往有失真性、放大性和快速性，容易加剧人们的恐慌，使社会心态发生意想不到的变化。” 因此，政府行动与其他社会组织和个人的行动应具有协调性和一致性，从而确保“ 全周期管理” 的全链条一体化协调。

最后，是全方位一体化运行。“ 全周期管理” 要求做到事前预防、事中处置和事后反思，并且做好顶层设计与基层治理的协调，配合法治、德治、自治、数治等发挥作用，平战结合、练防一体，从而将疫情所导致的各种次生灾害风险降到最低。关于强调新技术手段运用、实现智能化治理方面，有学者指出：“ 我们的动员组织体系如果不能和新技术条件配合，就难以进一步做到精细化、高效化，难以更加有效应对高度复杂、多元、分散的现代社会中发生的危机。” 由此可见，重大的公共卫生事件的发生对于我们来说既是治理体系与治理能力方面的严峻考验，是一次压力测试，也是我们提升治理体系和治理能力的有利契机。

三、绍兴应对公共卫生事件的策略方法

（一）贯彻“ 全周期管理” 理念

绍兴作为地方政府在应对公共卫生事件时，应当避免“ 头痛医头、脚痛医脚” 的应对模式，应当贯彻“ 全周期管理” 理念，从而更好应对可能发生的公共卫生事件。根据2025 年9 月1 日绍兴发布微信公众号报道，近期绍兴疾控部门针对基孔肯雅热、登革热等蚊媒传染病、新冠等呼吸道传染病和食源性疾病的预防发布较为详细的防病指引，契合大健康理念和全生命周期的健康保障。由此可以看出，绍兴作为地方政府正在积极贯彻“ 全周期管理” 理念，以应对可能发生的各类公共卫生事件。

“ 全周期管理” 理念，强调地方政府从被动应对到主动预防，倡导“ 以权利制约权力” 的参与式行政（当然其实还包括“ 以权力制约权力” 的传统行政模式），完善现有的公共卫生法律体系，突出地方治理和基层治理效能，等等。关于社会参与，有学者指出：此次疫情防控中，全社会动员，全社会参与的总体战就突出表明了社会参与在公共卫生领域中的重要性。如果没有交通部门、餐饮业、各单位、社区和广泛志愿者的参与，“ 封闭式管理” 和“ 严防死守” 就不可能真正落实，群防群治的效果也不可能实现。

（二）明确“ 公共卫生事件” 特点

为什么需要利用“ 全周期管理” 对公共卫生事件进行严防死守？这主要是由公共卫生事件自身的特点所决定的。“ 公共卫生事件” 源自现代化风险，而现代化风险则是风险社会的集中表现和显著特征。德国社会学家贝克成功描述并寓言了现代社会是一个风险社会，而充斥其中的“ 公共卫生事件” 则是风险社会诸多风险中的一种。有学者则进一步指出：与其他领域的风险不同，公共卫生领域的致险因素更具有隐蔽性、潜伏性特征。病原体即便已经进入人畜传播链条，也可能由于发病时间较迟或个体免疫差异等原因，在很长一段时间内不被发觉。所以针对“ 公共卫生事件” 所具有的特点，一定要采取超前策略和防范手段。

此外，行政手段可以超前预防风险，其背后的法理依据是什么？换言之，为什么立法会授权政府对风险进行提前干预？有学者将其总结为三个方面：一是公众对风险的认知和意识，作为反思现代性的表现之一，加剧了公众的不安全感，强化了风险管理的需要。二是现代国家作用不断扩张，当科学技术不确定性的风险暴露出来时，采取预防措施以保障国民安全就自然而然地落到了政府的肩上。三是面临威胁时寄希望于政府干预，也是从二十世纪以来，整个法律世界中人的形象的变化有关，总体上从“ 强而智” 的行动主体转向“ 弱而愚” 的人的存在。但是需要注意的是，行政手段超前干预面临合法性拷问，因为“ 依法行政” 是行政法的重要原则，甚至可以说是行政法治的根基。如何平衡“ 依法行政” 与“ 越法干预” ？这是一个不得不思考和解决的难题。

（三）以“ 提升预判能力” 为重点

如何提升预判能力？这也是2020 年武汉疫情暴发广受诟病和值得反思的焦点，也就是所谓的“ 预警制度”为什么没有发挥其应有的作用。有学者分析道：“ 当然，法律没有具体规定单位和个人的报告程序和响应的跟踪流行病学调查程序，缺乏对报告人的奖励机制（实践中往往导致负面的惩处后果），从而导致该制度缺乏可操作性，也是其失灵的一个原因。” 另外，还有直报系统为什么会失灵？其继续分析说：“ 平时缺少演练，用时无法上手；直报往往导致医院封闭，因而造成医院经济损失；如果误报（实践中不可能完全避免），报告人和单位要承担各种责任；直报与诊断病例不连接，需经特定程序重新填写等。长期以往，这些负向激励因素和后果导致直报系统失灵。”

一方面，地方政府面对公共卫生事件时，要有敏锐的嗅觉，这方面可以利用大数据、人工智能、城市大脑等科技手段；另一方面，地方政府也要能够担当尽责，坚持以人民为中心，坚持人民至上、生命至上，努力履行好属地责任和政府职能。

一、经验与启示

绍兴作为地方政府应对可能到来的突发公共卫生事件，应当具备必要的治理体系和治理能力。虽然新冠肺炎疫情已经过去将近三年了，但是其留给我们宝贵的经验和启示，对于今后应对类似的公共卫生事件、提升预判能力是一次难得的契机。

首先是要树立“ 全周期管理” 的理念，积极应对可能到来的公共卫生事件。包括事前预防、事中处置、事后反思，都要做扎实、做到位，做到“ 以不变应万变” 。在这过程中，提升预判能力是关键。一方面，政府要组织运用各方力量和各种手段进行监测预警，另一方面也要鼓励、提升其他单位和个人的举报能力，畅通反映渠道，并对相关信息进行细致研判。其次是从传统行政干预向参与式行政治理转变，发挥“ 群防群控” “ 资源下沉” “ 基层治理” 等方面优势，弥补政府单独决策之不足。尤其是面对突如其来的公共卫生事件，当科学理性无法完全独当一面时，社会理性的介入不仅是必要的，而且是必须的。这不仅是科学问题，更是公平问题。最后，政府的行动举措要满足“ 全周期管理” 的要求。这其中包括公共卫生法律体系的构建与完善，德治、法治、自治、数治等治理理念的倡导，强化基层治理与公众参与，提升政府乃至于全社会关于公共卫生事件的应对能力，服务全民生命健康安全需求，则是“ 全周期管理” 的根本目的所在。

注释：

[1]有学者针对2003 年“ 非典” 疫情之后修订《传染病防治法》的经验教训反思道：“ 当时修订所针对的问题与此次新冠病毒肺炎疫情防控中暴露出来的问题惊人地相似。除了前面所说的法律规定过于粗放、制度设计存在缺陷之外，未能从全局的高度，基于科学的理想模式，通过顶层设计，通盘考虑所有相关法律，从国家治理体系的全局出发制定传染病应急管理机制，也是导致旧病复发的主要原因之一。” 参见王晨光：《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，载《中外法学》2020 年第3 期。由此可见，及时总结防疫抗疫经验做法，对于提升应对公共卫生事件的能力是非常有必要的。

[2]参见王晨光：《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，载《中外法学》2020 年第 3 期。

[3] 人 民 论 坛 网 ：《“ 全 周 期 管 理 ” 释 放 城 市 治 理 新 信 号 》， 资 料 来 源 ：https://www.rmlt.com.cn/2020/0710/586417.shtml?from=singlemessage（访问时间：2025 年 8 月 20 日）。

[4]. 人 民 论 坛 网 ：《“ 全 周 期 管 理 ” 释 放 城 市 治 理 新 信 号 》， 资 料 来 源 ：https://www.rmlt.com.cn/2020/0710/586417.shtml?from=singlemessage（访问时间：2025 年 8 月 20 日）。

[5] 参 见 人 民 论 坛 网 ：《“ 全 周 期 管 理 ” 释 放 城 市 治 理 新 信 号 》， 资 料 来 源 ：https://www.rmlt.com.cn/2020/0710/586417.shtml?from=singlemessage（访问时间：2025 年 8 月 20 日）。

[6]参见薛澜、张强、钟开斌：《防范与重构：从 SAR S 事件看转型期中国的危机管理》，载《改革》2003年第3 期。

[7]这方面的协调还具有更深层次的必要性。有学者在比较政府应对与公众参与时指出，如果认为政府在应对风险规制方面是全知全能的，那么确实不需要公众参与协商和讨论。但是问题是政府在面对风险发生、危害等方面并不全知全能，在这一方面需要弥散化信息和合作策略，从而弥补政府应对之不足。更进一步，如果政府的专业理性或者科学理性无法应对风险产生的问题时，需要寻求的不再是科学理性解决问题，而是“ 符合社会正义” 的风险决定，而在这方面，公众的协商与参与讨论是非常必要的。参见金自宁：《风险规制与行政法治》，载《法制与社会发展》2012 年第4 期。类似于罗尔斯在论述“ 无知之幕” 的举例。我们甚至可以说，无知是做出“ 公平” 和“ 正义” 决定的保障条件。

[8] 参 见 海 外 网 ：《 怎 么 理 解 习 近 平 新 提 出 的 “ 全 周 期 管 理 ” 意 识 ？ 》， 资 料 来 源 ：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661407544261766667&wfr=spider&for=pc（访问时间：2025 年 8 月 20 日）。

[9]王晨光：《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，载《中外法学》2020 年第3 期。

[10]参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会——新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018 年版，第 7 页。

[11]任颖：《从回应型到预防型的公共卫生立法》，载《法制与社会发展》2020 年第4 期。

[12]参见金自宁：《风险规制与行政法治》，载《法制与社会发展》2012 年第4 期。

[13]王晨光：《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，载《中外法学》2020 年第3 期[14]王晨光：《疫情防控法律体系优化的逻辑及展开》，载《中外法学》2020 年第3 期。

[15]只注重科学理性，不注重社会理性，贝克对此有非常深刻的批判。参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会——新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018 年版，第 17 页—第20 页。

作者信息：方梦淳，硕士，助教研究方向：法理学、思想政治教育。

基金项目：绍兴市哲学社会科学研究“ 十四五” 规划 2023 年度重点课题“‘ 全周期危机管理模式’ 下绍兴应对公共卫生事件预判能力提升研究”；项目编号：145312